朱明月 高春兰 长春工业大学

2020年元月，当人们还在准备迎来节日之时，新型冠状病毒从武汉扩散到全国，直接影响了全国人民的正常生活。疫情当前，在疫区中忙碌的除了医护工作者、民警、军人、社区工作者以外，还有广大的志愿者。但因志愿组织组织分散，信息不畅通、缺乏专业性、志愿者保障机制不健全等一系列原因，会影响救援效果，有时会付出沉重的代价。因此，在突发危机时，政府和社会组织有必要对志愿者进行科学的引导和管理，帮助志愿者有序和有效地参与救援活动。

一、协同治理：志愿者参与公共危机救援的理论依据

（一）协同理论的内涵

协同治理的理论基础是作为自然科学的协同论和作为社会科学的治理理论，即用协同论的知识基础和方法论来重新检视治理理论，在协同治理过程中，政府通过协商的方式将原先由其独自承担的社会责任转移给各种私人部门和公民自愿组织，而后者慢慢承担起原先完全由政府承担的责任[1]。协同治理理论是用协同论的知识基础和方法论来重新检视治理理论。协同学强调各个子系统之间的有序的协同运动，而治理的基本含义是指在既定的范围内运用公共权威维持秩序，主体不限于政府部门[2]。

子系统的协同性是协同理论的重要特征。协同治理理论是协同理论和治理理论的有机结合，强调的是协调而不是控制。如果社会作为一个大系统，那么在应对公共危机时政府和社会组织皆为子系统，当子系统互为一体独立运动时，大系统将陷入无序状态，当子系统之间互相合作协调时系统便可达到有序状态[3]。

协同理论将重点放在子系统的和谐状态中，但政府主体仍然十分重要，政府仍然具有不可替代的主导地位。协同治理不是依赖于阶层制中的某一个组织和机构，而是通过多元化的主体参和组织之间协同合作来解决社会问题。治理主体之间虽然存在相互依存，但不从属关系，政府、企业和社会组织及个人形成一个组织网络，提供公共产品或者共同解决社会问题。协同治理中的核心问题是自发参与和协同作战。

（二）协同理论在公共危机管理中的应用

现代社会，依靠政府单一主体而提供公共服务的比重逐渐降低，而通过政府和民间部门形成多样化的网络供给公共服务的比重日益增多。政府需要开展预防或减少公共危机发生的几率，提升灾难发生时的应对能力，缩减灾难发生后的死亡人数和财产损害程度，灾难发生后的回复等事业。

因公共危机而进行的灾难管理具有两个显著特征，一是大规模的灾难发生频率不是很高，因而正确把握和更新灾情应对和管理的措施和指南并不是很容易的事情。二是正确把握大规模的灾难所产生的影响和造成的损失程度也是很艰难的事情，有时会出现意向不到的状况（Moynihan，2005）。由此仅靠单一的组织很难有效组织应对和解决复杂的，甚至肆虐的问题。现代社会，很多问题显得越来越复杂，影响公共安全的问题时有发生，而政府机关解决这种复杂社会问题时，往往提出不同的方案或各执己见。其结果是复杂的政策问题本身就成为普遍的社会问题。通过上传下达的直线型政府组织很难有效解决复杂的社会问题，因而解决复杂的社会问题，需要复杂的解决问题的方案，而这种方案就是解决公共危机的协同治理。

（三）协同治理下的志愿者参与公共危机救援的意义

目前，我们国家的志愿服务管理主要有两种方式：一种是分散的志愿者，大多数为志愿个体；另一种是以志愿组织形式出现的。无论是哪一种形式，在发挥自愿者个人优势的同时，也要听从统一的分配和管理，在事件发生后不能擅自行动，要调查事件状况并进行评估和判断，是否需要志愿服务并明确志愿服务的方针和形式。

在应对突发事件时，由于政府是主导者，政府能够快速的组织资源和权力资源，通过专门的管理程序和步骤，把解决危机所需要人力资源、物资资源迅速输送到灾区。但政府的僵化的管理体制和层级限制，往往产生扯皮推诿的现象，仅为会贻误解决问题的最佳时机。在这种情况下，志愿者可以对政府的慢半拍的反映会起到补充的作用。

在突发事件救援中，志愿者的志愿组织拥有较强的灵活性，这是志愿组织的一个优势。志愿者能够在短时间内形成一股合力，在志愿分配上灵活多变，根据突发事件的规模，志愿者根据已有的信息和情况去救援政府无力救助的地方。突发事件爆发的时候，政府与志愿者，志愿者组织均不可或缺。志愿者的参与可以促进突发事件目标的实现。

二、管理滞后：志愿者参与公共危机救援的主要问题

尽管志愿者参与公共危机救援活动中发挥重要的作用，体现出极强的志愿精神。但是伴随公共危机事件的爆发，参与志愿服务的数量也日益增多，志愿者的无组织性也在增强。对志愿者的教育培训、任务分配、信息共享、权益保障等方面管理的滞后影响志愿服务的效果，有时也会带来负面影响。

（一）对志愿者进行上岗前的教育培训是提高志愿服务效果的前提

公共危机具有突发性、紧急性、复杂性、危险性，而志愿者来自各个领域，专业技能、行业背景、教育修养等都是多元的，因而面对突如其来的公共危机，很多人缺乏应对能力。志愿者来自各行各业，由于自身素质和文化水平参差不齐，因而服务质量难以保障。因此志愿者上岗之前，针对不同的岗位应该进行相应的培训，在开展志愿服务中讲究规则。

（二）信息共享是志愿服务需求和供给相匹配的重要因素

公共危机爆发之时，恰恰是前线急需各种资源的时期。特定的专业人员能够及时客观正确地评估风险因素，提出解决问题的方案，而突发性的危机需要大量的物资资源。而这些资源的采购、筹集和运输有时需要靠各来自行各业的志愿者的力量去完成。在武汉疫情爆发时，我们每天都看到各种帮忙转发的求助信息，无论是个人还是单位，物资匮乏，信息分散，而信息收集者又没有筹集到所需资源，因而及时了解到求助信息也很难提供有效的帮助，志愿服务需求和供给没有很好地链接起来。

（三）健全的保障机制是保护志愿者权利的有效保障

据中国志愿服务网数据显示，截至目前，我国实名注册志愿者总数为1.45亿人。不仅武汉，在中国志愿服务网看到，全国各地在疫情期间纷纷发布志愿者招募公告，各地热心人士积极报名参与。我国志愿者权益保障机制尚不健全，志愿者权益保障制度尚待完善。突发事件都是伴随风险，志愿者也会面临着生命的考验。

在此次的抗击疫情活动中，中国青年志愿者协会、团中央青年志愿者行动指导中心发起并实施“青年志愿者专项守护行动”，为全国参与抗疫的志愿者提供了50万份专项保险，凡参与各级共青团组织和团属青年志愿者协会发布的新型冠状病毒感染肺炎疫情防控相关志愿服务项目的、年满18周岁的青年志愿者自愿申领保险后，均可获得保障。

（四）合理分配任务是提高志愿服务效果的关键

我国《志愿服务条例》的规定：“志愿服务组织安排志愿者参与志愿服务活动，应当与志愿者的年龄、知识、技能和身体状况相适应，不得要求志愿者提供超出其能力的志愿服务。”志愿组织有必要开发适合不同群体参与的志愿服务项目，使志愿服务者能够发挥自身优势，发挥自己的经验和技能，提高志愿服务效果。

在疫情发生以后中国文明办、中国志愿服务联合会联合发布了《关于号召广大志愿者志愿服务组织积极有序参与疫情防控的倡议书》（以下简称倡议书），倡导志愿者们到各级防疫的一线工作中去：服务于各级防疫组织部门，进行防疫的人员信息整理以及追踪隔离；维护环境卫生，有条件的志愿服务组织可以协助做好废旧口罩回收和重点场所消毒，清除病媒孳生地根据需要；为抗击疫情的医务工作者们提供后勤和交通保障，为抗击疫情的医院进行人流疏导和物品运输；为相关医疗用品生产企业提供产品包装、发货等外围服务工作；鼓励有医学、心理学、急救知识的人，在统一的培训和分配后，积极地参与到抗击疫情的志愿服务中来。

三、有序参与：提高志愿者服务效果的重要保障

公民有序参与就是指广大公民以合法有效的形式、通过科学化、制度化的渠道途径、有节制地自动参与政府危机管理活动的过程，[4]这也是不可或缺的现代化治理模式，是公共管理治理理论发展的需要，也是提升公共管理有效性的关键环节。有序参与要求公民在法律、制度的框架下，在道德层面上做到有力有序有节。

面对危机，志愿者不缺乏参与管理的意识、管理的热情，有些甚至不缺管理的设备、专业知识和能力，但是缺少的是程序的引导、行为的准则、信息的来源，而往往这些是将众多社会力量整合的关键要素。协同理论要求参与危机管理的各个主体中政府是主导力量，政府需要整合这些资源并合理配置。

当前应着力落实“统一指挥、综合协调、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制，不断完善应急救灾现代治理体系，积极拓展志愿服务参与应急管理的渠道，提升志愿服务参与应急管理的法治化、制度化、组织化与专业化。[5]

在抗疫过程中，各地都有组织的招募志愿者，对志愿进行必要的培训，各种志愿者组织和志愿者个人进行高效分工协作，相互配合，他们虽分布于各个服务领域，但秩序井然、协作有数。让全国人民看到了一个有素质、有效率、有组织，有秩序的专业志愿服务队伍。国家危难之际，志愿者在行动。