朱茂华 周琴

[摘 要]区域间基础设施的建设是推动城市集聚能力提升的重要保障，更是促进城市扩散能力提高的物质基础，因此加强两地基础设施建设是推动成渝双城经济圈发展的重要着力点。成渝经济区建设过程中涉及的大多都是重大基础设施，而这些工程融资数额大，以传统投融资模式建设成渝经济双城经济圈将会面临困境。通过PPP、BOT、ABS等项目融资模式引入民间资本参与成渝双城经济圈建设是高效推动两地基础建设的重要方式。

[关键词]地方政府投融资平台;民间资本;对策建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.053

1 引言

尽管2010年国务院曾发下通知，鼓励民间资本在各领域的参与，但长久以来，地方政府投融资平台一直是各地基础设施建设的重要推动力量，政府投融资平台的建设对民间资本产生着重要的影响。

1.1 地方政府投融资平台

地方政府投融资平台是指筹集资金用于城市基础设施建设的组织，通常称为城投公司、城建开发公司、城建资产经营公司。以成渝经济圈为例，成都市投融资平台建设更偏向于集权式管理，而重庆市投融资平台建设则更多采用分权式的管理模式。

1.2 传统政府投融资平台的作用

政府投融资平台的出现是社会主义市场经济历史发展的必然。

第一，地方政府投融资平台的出现加快了中国的城市化进程。政府投融资平台的主要作用是筹集资金投资于城市基础设施建设，而城市化水平发展一个很重要的指标就是城市基础设施完善程度。

第二，利用法人组织的形式筹集资金，便于使用发行债券、直接贷款、设立基金等多种融资渠道，提高筹集资金的效率和加大资金筹集数额。

第三，纯公益性公共产品由于在运营期间无法获得固定的现金流入，以营利为目的的企业介入会使企业遭受亏损，不对这类公益事业进行统一规划和管理就会导致出现市场失灵，解决这种问题只有通过投融资平台的介入才能满足社会公众对此类公益产品的需求。

整个发展过程中，也出现了一些问题。其一，政府投融资平台，以成都和重庆的投融资公司来说，其政治色彩浓厚，这种浓厚的政治色彩也会带来公司法人主体不清晰，各部门职权不明确等问题;其二，投融资平台在市场中处于一个尴尬的位置。这种尴尬的境地导致地方政府投融资平台在建设中不得不兼顾多方利益，满足多方需求。

1.3 引入民间资本的意义

民间资本在我国存在形式多样，资本数目庞大且增长速度快。引入民间资本参与成渝地区基础设施建设的意义在于：其一，有利于改善两地基础设施供给不足、标准不高、管理粗放的问题，利用民间资本的先进管理经验、优秀的人力资源注入项目建设和运营环节，这将有助于提高项目建设和运营质量;其二，分税制度有利于降低民营企业的债务融资成本，增加民营企业投入基础设施建设的机会。此举将极大地减轻政府的财政负担，改善基础设施建设资金短缺的问题，使市场发挥优化资源配置的功能。

2 成渝经济区民间资本发展的现状和问题分析

2.1 成渝民间资本发展现状

民间资本在我国拥有蓬勃的生命力，存在的形式多样、分布范围广。从个体私营经济来看，为了衡量其资本存量，以人均居民储蓄收入和企业从业人数来进行分析。我国人均可支配收入的提高带动了城乡居民储蓄收入的提高。由表1可知，从2015年到2018年四年间，成都居民储蓄收入逐年上升，年均增速达到9.175%。重庆市个人储蓄存款年末余额增速快，2015年最高达到13.3%，2017年增速较低达到7.2%，年均增速在10.23%。在成渝双城经济圈建设中，居民储蓄收入成为参与项目投资一股不可忽视的重要力量。

从企业来看，以私营经济为例，其规模不断扩大。结合图1分析表明成都市和重庆市的私营及个体企业从业的人员总数呈现稳步上升的状态，民间资本实力不断增强。成都市的增速在2013年有较大下降达至-8.3%，但2018年达到顶峰为11.1%，十年来平均增速达到5.21%。重庆市2018年私营及个体企业从业人数达到855.54万人。增速在2011年达到最大值7.7%，之后逐年开始下降，十年来从业人数年均增长率保持在5.3%。

采用全社会固定资产投资中私营经济占投资总额的比重的指标来分析成都市私营经济发展的状况，私营经济占固定资产投资发展速度总体来看呈现历年上升的水平，在2016年达到数值达到观测值中的最高点，发展速度为159.6%，在这之后开始逐渐回落，在2018年达到96.1%的水平。结合表格分析表明以成都市目前的状况来说，民间资本的发展仍然处于较低水平。在2013-2016年两个指标都出现大幅度上升，在2016年之后又开始逐渐下降，这表明私营经济在全社会固定资产投资中所占比重和发展速度不稳定。

用相同的两个指标来分析重庆市私营经济的实力，由图2可知重庆市私营及个体经济占固定资产投资的比重呈现逐年提高的趋势，且处于较稳定的水平，2018年增速为历年来的最大值，相比较成都来说，增速较为稳定，可能受政策、市场等方面的原因，但总体来说重庆市发展私营经济的市场份额较大，发展较好。

综上所述，成都重庆两市民间资本存量丰富、发展潜力大，但是在发展过程中并没有完全发挥其特有的优势，私营经济发展水平有限。

2.2 民间资本参与基础设施建设的实例分析

2.2.1 项目公司成立及注册资金来源

以成都市温江区江安河光华段水環境整治项目为例，分析在引入民间资本参与城市基础设施建设过程中出现的问题。该项目以PPP模式启动建设并向社会筹集资金。温江区水务局为业主负责招标选择社会资本。成都兴蓉集团有限公司最终被选定为社会资本方，并与温江区国有平台公司共同组建PPP项目公司。项目公司注册资本为人民币1.68亿元，兴蓉公司出资比例占95%，提供了共计1.596亿元的人民币作为注册资金，而温江区国有平台公司在项目公司注册成立之日起15个工作日内一次性支付约840万元人民币的注册资金。差额由项目公司融资提供。

2.2.2 项目运行的影响

依靠政府的主导作用，项目的预算纳入财政局的年初预算当中，有利于对该地区项目进行全盘考量，在监管方面，项目的实施步骤需要经过发改委的审批，因此项目的操作更加规范和有序。依靠国有资本和社会资本融合为载体，不仅负责项目的建设和运营环节，还负责整个项目的融资。有着国有资本的背景，除了商业银行和政策开发银行愿意提供融资服务外，区政府也可以引进其他投资主体，通过建立产业基金的形式为项目增添稳定的现金流。

然而，由于该项目具有非营利性，属于公益性项目，项目公司无法得到经营该项目的许可，因此对于社会资本方并无吸引力。其实质是有地方政府融资平台和国有企业直接参与的，资金来源于银行资金、债务或政府财政资金的经过包装的PPP项目。地方政府通过这种方式筹集大量资金用于增加投资，增加了隐形债务，最终很可能会导致温江区财政出现危机。同时，由于从本质上没有引入民间资本参与项目运作，因此也谈不上引进先进的生产技术、观念和管理人才。

项目公司和温江区水务局的风险不对等，项目公司承担了项目的融资、建设的大量的资金风险，而业主方只负责监督建设和资金使用是否合规。从这一点来说，这个项目也无法吸引到真正的社会资本方参与。此外，领导的变动也增大了履约风险，本来规划修建的几处设施有利于吸引民间资本的进入，但由于领导层的变更而使计划搁置。

2.2.3 总结

通过以上的数据和案例分析，本文对于成渝经济区民间资本参与建设城市基础设施建设中出现的问题作出如下的分析。

成渝经济区民间资本规模大，资金充足，每年基础设施建设项目多。但是社会资本参与度低。没有很好地发挥民间资本对于项目建设的资金、人才、技术优势。而这种情况的出现可能和社会资本方自身财务信息不透明、融资能力差、企业运作不规范等因素有关。同时政府相关部门的审批程序过于繁杂、标准较高，导致了民间资本难以有效进入部分领域。同时部分项目由于其纯公共性的特点也导致限制了大量民间资本参与到城市基础设施建设中来。

3 相关对策建议

针对上文提出的民间资本参与成渝经济区基础设施建设中出现的问题，本段给出相关的政策建议。

3.1 完善相关法律法规、制定统一开放的市场准入条件

政府应加紧完善关于引入社会资本参与城市基础设施建设相关的法律法规。长期以来受计划经济体制的影响，我国的基础设施领域基本都被国有经济垄断。近年来，随着《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见2010》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法2015》等政策的颁布，民间资本的生存环境得到一定程度的改善。但是政府应该继续着力制定统一开放的市场准入条件，建立公平的市场服务体系，让法律规定内的基础设施领域真正地做到为民间资本开放。

3.2 政府对民间资本给予一定的政策扶持

民间资本总量大，但是分散程度高，而基础设施建设项目又存在着进入门槛高，前期资金需求大等特点。基础设施属于社会公共产品，因此投资的基础设施很可能意味着投资回报率不高，这将会导致民间资本对于基础设施投资望而却步。对民间投资参与项目建设过程中涉及的拆迁管理费、建设垃圾费等相关费用进行予以优惠或减免，对部分涉及大额成本支出的项目增加一定的财政补贴。

3.3 民间资本提高自身专业能力

我国民间资本的发展受限也有部分原因是因为自身缺乏充足的专业能力，除了需要拥有足够的资金外，许多参与项目招投标的社会资本必须有符合资质的条件，在公司财务能力、运营能力、偿债能力等方面都要有过硬的实力。因此，从民间资本自身来看，提高专业能力和规范自身市场行为才是治本之策。

3.4 成渝两地建立统一的项目建设和管理机构

成渝经济区建设背景下，社会对基础设施的需求将会增大，这个领域将会存在着巨大的利润空间，因此为了规范两地基础设施建设行为，两地合作过程中抓紧就引入民间资本参与城市基础设施建设达成共识，推动打造两地互联互通的基础设施项目建设过程中建立统一的项目建设和管理机构。

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[作者简介]朱茂华（1997—），男，汉族，四川泸州人，经济学硕士，就读于成都信息工程大学统计学院，研究方向：区域经济学; 周琴（1996—），女，汉族，四川宜宾人，就读于云南师范大学泛亚商学院，研究方向：财务管理理论与实务。