董康娜，王 敬

(河北经贸大学 公共管理学院，050061，河北石家庄)

1 问题的提出

2019 年中央“一号文件”提出“抓好农村人居环境整治三年行动”，“全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治”。在2020 年中央“一号文件”中又再次强调了“扎实搞好农村人居环境整治”，“全面推进农村生活垃圾治理，开展就地分类、源头减量试点”。不难看出，连续两年中央发布的文件中都提到了人居环境和垃圾治理这两个关键词，这足以说明中央对农村环境的重视。现阶段，我国正在积极实施乡村振兴战略，农村环境整治更是其中的重要一环。但是，遍布于乡间田野的垃圾成为了农村环境向好的绊脚石，成为了农村环境整治的重点。

因此，笔者以河北省A 县S 村为例，试图探讨并研究经济欠发达农村的垃圾治理问题。S 村处于平原地区，全村共有3 700 人，村民的收入来源主要是土地产出以及外出务工，人均纯收入在3 500 元左右（据对S 村支书访谈记录，为2018 年数据）。S 村没有工厂，大部分村民只能依附土地生存，仅维持温饱。为此，S 村大多数的中青年纷纷走向城市打工。S 村经济欠发达，村民收入来源单一，缺少经济发展的资源，这也是我国目前部分农村的缩影。笔者于2019 年12 月在河北省A 县S 村进行了实地调研，对S 村干部和村民进行了深入访谈，访谈涉及S 村垃圾处理现实困境、农民垃圾处理意识与行为等内容。

2 S 村垃圾治理所面临的现实困境

S 村属于典型的欠发达农村地区，经济上的落后带来了环境整治上的迟缓。体现在垃圾治理上的是基础设施和供给服务不足、处理模式落后、村民参与度低及政府与村委会职责缺位等问题，这些问题在短时间内难以解决，需要长期的关注和行动。

2.1 基础设施短缺及服务供给不足

S 村有3 700 人，但是垃圾桶只有40 多个，这些垃圾桶是A 县在2018 年配置的。垃圾桶的摆放位置由村干部开会一致决定，考虑到村民的居住情况以及道路交通状况，垃圾桶多分布在公路附近，便于垃圾车的运输和清理。有限的垃圾桶数量使得绝大多数村民仍然延续着随地倾倒垃圾的陋习。同时，A 县只为S 村配备了六名环卫工，这支环卫工队伍由原来的退伍老兵组成，平均年龄偏大、精力有限且缺乏环卫知识。事实上，这些环卫工的实际清理范围只涉及到村子的主干道路段，无法兼顾到整个村子。

此外，S 村经济落后，导致道路硬化率不高，多是土路。交通不便，垃圾堆分布散乱、数量较多，以及缺少运输设备和清理人员，使得垃圾桶和垃圾堆清运工作不到位，垃圾溢出成为常态。在S 村，有很多垃圾堆处于从未清理的状态，而这最终导致村民对其进行焚烧处理。尤其是S 村属典型的温带季风气候，在春季时常有大风刮过，那些清理不及时的垃圾又会被大风吹向四面八方，加大了垃圾治理工作的难度。

2.2 现有垃圾处理模式落后

S 村垃圾处理目前采取的是集中转运和就地处理相结合的模式。对于垃圾桶里的垃圾，采取的是“村收集—县处理”的模式，这种模式是城乡一体化运作模式的代表。在这个过程中，由清运人员将垃圾桶清空之后运到A 县垃圾场，垃圾场一般进行填埋和焚烧处理。垃圾处理是环环相扣的过程，一个环节的缺失必然导致后一环节的难以推进。S 村尚未推行实施垃圾分类，前端的垃圾投放和收集全部是混合的形式。前端处理上的简单粗暴使得终端上的垃圾资源化无从谈起。受硬件设施的约束，S 村只有小部分垃圾即垃圾桶的垃圾运到A 县进行处理。剩下的定点垃圾堆中的大部分垃圾由村民焚烧处理，在这个过程中又产生了“二次污染”。另外的一小部分垃圾则会由县运输人员运到村子的边缘地带进行填埋，这种填埋操作简单，对S 村来说没有产生费用成本；但是填埋在垃圾减量方面的效果比较差，并占用大量土地，在没有经过技术处理的情况下将垃圾埋入地下，不仅污染土壤和地下水，还会造成资源浪费[1]。

如此，S 村在经年累月中形成了自己独特的垃圾处理模式（见图1）。这套处理模式背后凸显的是基础设施的缺失、农民环保意识的落后及农村垃圾治理的困境。

图1 S 村垃圾处理模式图

2.3 原子化特质显著，垃圾治理村民参与度低

S 村是由外来人口迁居于此而逐渐形成的村落，因此村里姓氏繁多。区别于那些具有深厚的宗族基础的地区，S 村原子化特质显著，这种特质使居民的认同逻辑与行动单位仅仅集中在核心家庭这一层面，在核心家庭以外没有第二重认同单位，村民们更关注自身“私”的事务，对村庄“公”的事务持漠然态度[2]。体现在垃圾处理上是S 村部分村民对此问题的忽视，共同出资出力来治理垃圾的意愿不强，村集体行动无法开展，在垃圾治理上完全依赖于政府，丧失了自身的主动性，无法自主投入物品。此外，出于“理性人”假设，村民在决策时会进行成本-收益的比较[3]，当发现把垃圾随意倾倒在公共领域只会对自己“有益”而不用付出经济代价时，这个选择对于他们就是所谓的“最佳选择”，而这个“最佳选择”又加剧了S 村垃圾治理的难度。

2.4 基层政府和村委会存在职责缺位

我国长期的二元结构使得农村一直处于边缘地位，在环保方面也造成了一种错误的思维惯性，即城市的环境问题要比农村重要[4]。在这种思想的影响下，更多的资源用于改进城市环境而忽略了农村。S 村虽属于A 县，但是位置偏僻。在中央不断强调农村环境重要性的背景下，A 县于2018 年才在S 村实施垃圾清运工作。相比之下，县城的环保工作则开始得较早。农村垃圾治理是一项长期艰巨的任务，需要投入大量人力、物力、财力，因此出于“理性经济人”的假设，能够在较短时间内取得成果的工程更会得到当地政府的重视。村委会是农村中最重要的自治组织，村干部应在垃圾治理工作中起到带头作用。但在实践中，S 村村委会制定的村规民约中提到的实行禽畜圈养、积极开展环境卫生先进户评比活动等措施实施力度较小，起不到积极的作用。此外，S 村部分村民对村干部们抱有一种不信任的态度，这种态度很大程度上来源于S 村干群关系疏离。笔者在调研过程中发现大部分村民和村干部之间缺乏沟通，因此村委会和村干部公信力与影响力比较低；且由于S 村经济落后，村委会也没有足够的物质保障来实施开展一些项目，组织能力较差。

3 农村垃圾治理的建议和措施

3.1 加大资金投入，加强环卫基础设施建设及人员配备

垃圾治理顺利开展需要有充足的资金支持，而鉴于农村集体经济落后、无力自主承担治理费用，政府应改变传统的城市中心主义的观念，做到对城乡环保资源合理分配，加大对农村的投入。中央财政应优化财政支出结构，为农村垃圾治理设立专项资金，用以支持经济落后的地区。地方财政也应配套相关资金，建立长效的垃圾治理资金投入机制，把农村垃圾治理纳入财政支持重点[5]。政府在作为主要资金投入者的同时还要积极引导社会资本注入，拓宽融资渠道，形成以政府为主导的多元投资体系，合理划分政府、村民等应承担的费用比例。此外，针对农村地区垃圾处理设施落后以及人员不足的问题，政府应尽快实施行动，加快设施建设和人员配备，建立起涵盖乡镇和农村的垃圾处理基础设施体系。一方面要增加农村垃圾桶和分类设施的投放量，修建符合标准的垃圾池、垃圾中转站和垃圾处理厂等设施；另一方面，环保部门要配备专业人员，提高业务能力和掌握专业知识，同时增加农村环卫人员的数量。

3.2 积极推进农村垃圾分类，革新垃圾处理模式

垃圾处理一般分为三个过程：前端分类收集、中端运输、末端处理。当前农村对垃圾进行处理的主要目的是为了维护公共卫生环境，处理也主要集中在末端。而农村垃圾能否治理成功，减量化和资源化是关键因素，分类是重要手段[6]。由于农村居民文化程度有限，许多村民对垃圾属性没有概念，城市推行的复杂繁琐的垃圾分类方式并不适用于经济落后的农村地区。为此要采取能够让村民容易理解和操作的分类方法，如金华市的“两次四分法”等[7]。政府相关部门、村委会、社会组织可以采取一些生动丰富的宣传活动来引导村民的分类行为，提高他们的分类意识，政府和村委会也可以制定一套奖惩制度来约束村民的行为。此外，要根据农村实际状况选择适宜的垃圾管理模式，如在那些村落面积大、经济落后的地区可以采取就地处理的模式，配合前端的垃圾分类收集，实现终端垃圾的资源化利用。垃圾的资源化对垃圾处理技术有着较高的要求，这就意味着必须增加科研投入，引入和推行先进技术。

3.3 动员村民参与，强化村委会职责

政府与村民之间存在着差序格局，政府位于中心，而村干部和村民则是像涟漪一样一层层向外推出去，政府的政令通过村干部的传达，一步步延伸至每个村民心中，形成差序治理模式[8]。这种模式下，村干部和村民如何回应决定着垃圾治理的成败。为此，村民和村委会必须有所作为。首先，要提高村民的环保意识，村委会可以通过向村民发放宣传手册、进行相关宣讲、张贴画报等形式来宣传，村民自身也要有意识地开展自我学习，养成垃圾分类、不乱扔垃圾等良好习惯。其次，依照马斯洛的需要层次论，落后地区的农村居民首先考虑的是生理上的需求，之后才可能是环境方面的需求[9]。生理上的需求驱动村民追求金钱和物质，因此可以设立奖惩机制来调动村民的积极性。再次，注意倾听村民的治理意见，保障村民的参与权和知情权，增强政府决策时的民主性和合理性。此外，村委会作为本村事务的管理者，在垃圾治理问题上有着独特的优势。村干部作为村里的领头人应发挥示范作用，带头参与垃圾治理工作，利用自己的行为来引导村民。

3.4 推进法制建设，落实政府责任

没有规矩，不成方圆。法律是农村垃圾治理工作顺利进行的重要保障。一方面，国家立法机关应根据现阶段农村垃圾治理实际情况完善现有的法律；另一方面，地方政府可以在国家宏观法律框架下，出台具有操作性、适用性的地方性法律规范。为了保障法律的实施，还应加强执法队伍建设，培养高素质的执法人员，提高执法水平，并对村民进行普法教育。此外，加强组织领导，成立农村垃圾治理领导小组，实行“一把手”亲自抓的机制。明确政府内部各职能部门的权责，推进信息共享，形成部门联动的协调工作机制，避免出现相互推诿的情况。同时，建立健全长效监管体系，深化行政问责[10]。一方面加大社会组织、新闻媒体、人民群众等监督的参与力度，形成多元监督的局面。一旦发现相关部门工作出现问题，立即对其进行调查，并启动追责问责程序。另一方面建立起农村垃圾治理工作责任考核制度，并根据考核结果执行奖励惩罚，增强相关部门工作人员的主动性和责任心。

4 结语

农村垃圾治理是建设美丽乡村的重要内容，也是解决我国新时代社会主要矛盾的必然要求。不同地区有着区域差异，对于欠发达地区来说，垃圾治理不能全盘照搬成功地区的经验，而是应该深入了解所在地区农村社会的特性，结合实际制定相关政策。农村垃圾治理任重而道远。在未来，要坚定不移地继续推进乡村振兴战略，改变欠发达地区经济落后的面貌，从根本上补足农村垃圾治理的短板，建立一个美丽宜居的乡村。