朱永霞 李艳艳

摘  要：近年来，多层次轨道交通迎来发展新形势，为加快合肥多层次轨道交通体系，文章在分析了以德国、日本、美国为代表的交通运输强国及珠三角等先发城市的发展经验基础上，总结了合肥市轨道交通发展的现状和问题，提出了规划引领、科学预留通道、充分开展综合开发、建立多元化投融资机制、建立一体化运营机制等发展对策。

关键词：多层次轨道交通体系;四网融合;综合开发;多元化投融资;发展对策;合肥市

中图分类号：F570    文献标识码：A

Abstract： In recent years， the development of multilevel rail transit has become a new trend. In order to speed up Hefei multi-level rail transit system， this paper is based on the analysis of the development experience of the transportation power such as the Germany， the Japan， the United States and the first cities such as the Pearl River Delta. This paper summarizes the current situation and problems of rail transit development in Hefei， and puts forward some development countermeasures， such as planning guildance， scientifically reserving passageway， fully carrying out comprehensive development， establishing diversified investment and financing mechanism， and establishing integrated operation mechanism.

Key words： multi-level rail transit system; four network fusion; comprehensive development; diversified investment and financing; development strategy; Hefei

近年来，合肥成为长三角世界级城市群副中心，是国家一带一路和长江经济带“双节点”城市，战略定位和区位优势的双重叠加，促进了合肥市多层次轨道交通的快速发展。但对标国家发布的交通强国建设纲要，合肥市全面建成多层次轨道交通网络布局还存在较大差距。

1  多层次轨道交通发展新形势

2019年10月，中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》强调要建设现代化高质量综合立体交通网络，完善多层次网络布局，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现立体互联。在构建便捷顺畅的城市（群）交通网中，提出建设城市群一体化交通网，推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发展[1]。

2019年12月，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中提出，坚持优化提升、适度超前的原则，统筹推进跨区域基础设施建设，具体要共建轨道上的长三角，加快建设集高速铁路、普通铁路、城际铁路、市（郊）域铁路、城市轨道交通于一体的现代轨道交通运输体系，构建高品质快速轨道交通网。以都市圈同城化通勤为目标，加快推进城际铁路网建设，推动市域铁路向周边中小城市延伸，率先在都市圈实现公交化客运服务[2]。

轨道交通能够有效地通过提供中心城区与郊区新城的通勤服務扩大经济活动的空间范围，引导人口和产业在郊区卫星城、新城的集聚和扩散，实现生产要素在空间上的重新整合与布局，进而保障人流、物流和信息流在中心城区与周边新城之间或者周边新城相互之间的快速流动[3]。加快多层次轨道交通体系建设，对扩大交通有效供给，缓解城市交通拥堵，改善城市人居环境，优化城镇空间布局，促进新型城镇化建设，具有重要作用。

2  国内外先发城市多层次轨道交通建设经验

以德国、日本、美国为代表的交通运输强国，其交通基础设施建设规模均位列世界前茅，同时交通设施布局结构合理、换乘衔接顺畅、运行高效快捷。如德国、美国、法国等最早于工业革命后就开始大规模建设铁路，至20世纪前叶进入鼎盛时期，战后一段时间及本世纪初，发达国家建设高速铁路、城市轨道交通的力度持续高涨[4]。法国巴黎都市圈形成了包括高速铁路、区域铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通为一体的轨道交通体系[5]。

二战后的日本，依托交通大发展为国家经济腾飞奠定了坚实的基础。目前，日本在国境内、都市圈和城市市区范围内，形成了包括新干线（日本高速铁路）、JR铁路（日本旅客铁道）、私营铁路和城市轨道交通等多制式的轨道交通体系。如日本第二大的都市圈——大阪都市圈，是全球工商活动最繁盛、铁路运输系统密度最高的都会区之一。大阪都市圈轨道交通系统由新干线、JR铁路、私营铁路和新交通（中运量）等方式组成，多制式轨道交通体系一体化层次清晰，功能合理，新干线服务对外交通联系，站距大;区域轨道交通服务通勤客流，线网密度高、速度快、运营多样;地铁系统服务中心城区，其站点密、运量大，服务质量高。多层次、多制式的轨道交通系统有效限制了私家车出行，为都市圈范围内提供了安全快捷、低碳、可持续的出行方式[6]。

国内方面，珠江三角洲地区是我国最早开展城际轨道交通规划建设的地区之一。目前已建成集京港高铁、京广线、京九线等国家干线铁路;广深城际、广珠城际、广惠城际莞惠段等城际客运专线;广州地铁、深圳地铁、东莞地铁、有轨电车等城市轨道交通于一体的多层次轨道交通体系。同时，一大批轨道交通项目正在加快规划、建设。

2005年，珠三角城市群提请国务院审议通过了《珠江三角洲地区城际轨道交通网规划》，提出到2020年建成16条城际轨道线路，总里程1 430公里，包括广深交通走廊、广珠交通走廊等。届时，珠三角多层次轨道交通网络将基本覆盖县级以上城市和三级城镇中心，形成以广州为中心区域九城市“1小时”交通圈基本实现，整个珠三角地区“内圈成网、外圈通连、覆盖全区、通达四邻”。多层次轨道交通线网形成后，日均承担的客运总量500多万人次，客运分担率达38%，成为珠三角地区最大客运系统之一。

2010年，由广州铁路集团、广东省铁路建设投资集团投资设立的广东珠三角城际轨道交通有限公司挂牌成立，重点代表政府持有并经营境内轨道交通，对所持项目行使国有资产收益、经营和决策等权力，同时代表政府进行轨道建设的融资、投资、建设和管理。该公司的成立，创新了路地共建模式，既能加快项目前期规划、审批，又能解决建设资金，提升融资能力。

2013年，在佛山西站建设过程中，铁路、地方政府探索建立重点工作推进联席制度，各单位派驻机构成立临时建设管理局，统筹保证铁路路线、站房和市政配套等同步规划、同步实施、同步运营。

2016年，全国首例高铁、地铁、城轨同时交汇的上盖建筑，公共交通为导向的开发模式（TOD）试点项目，广州东部交通枢纽的重要组成部分南侧综合体（凯达尔枢纽国际广场）开工建设。该项目创造性的采用“车站+城市走廊”融合商业楼体设计，打破传统轨道路网格局，实现9条不同层次的轨道交通在此无缝一体化接驳，可提供交通换乘、商业办公、购物娱乐、餐饮住宿、差旅会议等一站式服务。

3  合肥市多层次轨道交通发展现状和存在问题

3.1  发展现状

“十三五”以来，合肥市深入贯彻落实长三角一体化发展国家战略，加快全国综合性交通枢纽建设，积极构建现代化交通运输体系，为合肥市经济社会长远健康发展提供了坚实的基础设施保障。

3.1.1  铁路网络更加完善。全市铁路营运里程526.2公里，占安徽省的12.3%;其中，快速客运铁路289.2公里，占安徽省的20.2%，铁路网密度459.8公里/万平方公里，远超全省、全国平均水平。

3.1.2  通达能力大幅提高。合肥市已与四大直辖市、14个省会城市互通高速动车，与8个省会城市开行普速列车。合肥已实现1小时到南京、2小时到武汉、3小时到上海和杭州、4小时到北京和福州，合肥高铁当日往返通勤圈已经初步形成并不断扩展。

3.1.3  客流运量持续攀升。2015～2018年，合肥市铁路客运量从3 105万人增长到4 299万人，年均增长11.5%。

3.1.4  枢纽地位不断加强。合肥是国家“八纵八横”高速铁路主通道中京沪通道、京港（台）通道和沿江通道重要交汇点，被国家定位为全国19个重要的综合铁路枢纽之一。

3.2  存在问题

3.2.1  多层次轨道交通规划发展不协调。合肥都市圈目前尚未形成1小时通勤圈，合肥与滁州、芜湖、马鞍山、桐城间尚缺少高铁联系;《皖江城际铁路线网规划》自2015年获国家发改委批复后，目前尚未实质启动;市域（郊）铁路方面，合肥市仍处于谋划推进阶段，新桥机场S1线亟待启动;城市轨道交通方面，合肥市已运营里程约52.4公里，在建118.7公里，第三轮建设规划获批复尚未实质性启动。

3.2.2  轨道交通“四网融合”发展不充分。目前，合肥市国铁、地铁，及规划的城际铁路、市域（郊）的规划、建设、运营等主体和管理机制相对明晰，工作界面相对独立，缺乏互动和联动。铁路与城市轨道交通的衔接界面有待提升，换乘路径相对较远，铁路旅客换乘城市轨道需二次安检，铁路到达带来的高峰人流，易造成地铁购票、进站等候时间长。信息服务不共享，站内电子信息系统无不同层次网络路况综合信息，缺乏不同层次轨道交通网络信息共同发布平台。

3.2.3  铁路综合开发待实质落实。合肥市现有铁路站房、线路、货场、车辆段等较多，但铁路综合开发没有实质性进展。一方面，铁路方既有存量土地使用率低，资产资源运用效率不高，同时土地开发性质变动较难;另一方面，新建项目在涉及新征铁路用地规模、范围、价格等方面，地方部门与铁路建设部门还没有取得一致意见，路地双方的分配关系还没有理顺，新建铁路土地综合开发还存在诸多困难因素。同时受开发模式及业态单一影响，项目抗风险能力弱。

4  加快合肥多层次轨道交通体系发展的对策建议

4.1  编制都市圈轨道交通规划

为加快建设轨道上的长三角，打造集高速铁路、普通铁路、城际铁路、市（郊）域铁路、城市轨道交通于一体的现代轨道交通运输体系，构建同城化通勤的合肥都市圈，建议科学编制合肥都市圈轨道交通规划。加强规划的科学性，以城市发展为主导，结合乘客出行需求，坚持合理布局、完善网络、适度超前。加强规划的统筹性，统筹发展多层次、多模式、多制式的轨道交通系统，打造相互衔接补充、一体化发展的综合交通枢纽，提高联程联运的服务水平和效率，更好地适应都市圈和城市群发展新要求。通过规划的編制，摸清有效需求，建立项目储备库，明确建设重点，积极有序推进建设。

4.2  科学控制预留通道

整合相关规划，做好空间和土地预留，适时推进既有线路硬件设施改造，重点通道走廊复线化[7]。实现不同层次轨道交通通道资源的合理利用与共享，重视各层级网络功能的兼容和代偿，避免资源浪费。统筹规划市内线网、枢纽布局与规划，注意与城市空间布局和土地开发统筹考虑，科学控制预留通道的用地，进一步完善铁路枢纽编换乘体系和周边综合交通布局。

4.3  尽快启动重点站场布局研究

根据《中国铁路总公司 安徽省人民政府 关于合肥铁路枢纽规划（2016-2030年）的批复》（铁总发改函【2017】1004号），合肥地区的枢纽布置规划形成合肥、合肥南、新合肥西站“三主”客运布局，并预留合肥南城际站位置。目前，合肥市三个主客运站中，合肥站、合肥南站已运营，新合肥西站即将开工建设，根据现有及规划待建需要接入的线网，已近趋饱和。为有效保障未来规划的合肥—安康（西安）等高速铁路及城际铁路高效接入合肥铁路客运枢纽，建议尽快启动合肥南城际站规划布局研究。

4.4  充分发挥综合开发效能

《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发【2014】37号）明确了推进土地综合开发的政策措施，提出要全面发挥支持铁路建设实施土地综合开发政策效力。建议出台地方配套政策，建立路地双方协调洽谈机制，明确双方投资和收益，共同做好综合开发设计。充分发掘铁路红线内的土地价值，利用客站人流、物流、资金流、信息流的优势，打造多功能的客站城市综合体，提高铁路客站经济收益。按站城融合发展理念，开展站区周边城市设计，引导周边城市建设和土地开发，完善相关配套政策和保障措施，实现周边土地升值增值，改变现状地块面貌，打造城市活力区，形成轨道枢纽组团核心区。

4.5  建立多元化投融资机制

轨道交通是构建城市群、提升城市发展的一项重要的公共基础设施，建设资金需求量大。探索建立政府投入、各类金融机构和社会资本相互支持的多层次、多元化投融资体

系[8]。一方面，充分发挥各级政府财政资金的主导和引领作用，以安排财政专项资金、发行建设债券等进行筹资;另一方面也可采用以沿线场站、枢纽周边一定范围的土地通过拍卖筹集建设资金。探索利用轨道交通的准经营特征，以出让线路经营权、沿线场站空间特许经营权等，鼓励社会资本积极进入，共同解决项目建设的还本付息问题。探索推广PPP、BOT（建设—经营—转让）等多种建设模式。

4.6  探索多层次轨道交通一体化运营机制

参考国内外高速铁路、城际铁路、城市轨道交通的运营管理实践及发展趋势，研究建立各种交通运输方式及不同层次轨道交通系统的高效衔接协调机制。按照零距离换乘和一体化运营要求，实现基础设施和运营服务方面的资源共享、互联互通。优化调整城市公共交通系统运行线路和运营时间，同步配套建设停车场、电动汽车充电基础设施、步行和自行车服务设施，做好公共交通接驳[9]。建立相互衔接、标准一致的公共信息服务平台，实现信息实时在线共享和电子票务一体化等。探索使用人脸识别、智能清算、旅客征信系统等智能技术建设“智慧车站”，实现各种交通设施安检区域的互认互通，付费区域的零手续一卡通换乘。

5  结  论

（1）以美国、德国、法国、日本等为代表的世界交通运输强国，多层次、多制式轨道交通系统趋于成熟，不仅通车里程和密度居世界前列，而且布局结构合理、换乘衔接顺畅、运行高效快捷。

（2）《交通强国建设纲要》、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等国家发展战略，为以合肥为代表的都市圈中心城市发展多层次轨道交通体系制定了发展政策、指明了发展方向。

（3）近年来，合肥市多层次轨道交通发展取得了长足的进步，但仍存在发展总量不协调、“四网融合”发展不充分、铁路综合开发成效不明显等问题亟待解决。

（4）合肥加快建设多层次轨道交通体系，建议从编制都市圈轨道交通规划、科学控制预留通道、尽快启动重点站场布局研究、充分发挥综合开发效能、建立多元化投融资机制、探索多层次轨道交通一体化运营机制等方面入手。

参考文献：

[1] 中国共产党中央委员会，中华人民共和国国务院. 交通强国建设纲要[Z]. 2019.

[2] 中国共产党中央委员会，中华人民共和国国务院. 长江三角洲区域一体化发展规划纲要[Z]. 2019.

[3] 田葆栓. 多层次多模式多制式城市轨道交通：融合、协调、创新发展——多制式城市轨道交通协调发展论坛综述[J]. 铁道车辆，2018，56（5）：32-33.

[4] 颖玲. 欧美经验与案例：城市轨道交通多制式发展[J]. 城市轨道交通，2017（3）：44-49.

[5] 甄小燕. 东京巴黎城市圈城际轨道交通比较及启示[J]. 综合运输，2008，30（10）：74-77.

[6] 刘龙胜，杜建华，张道海. 轨道上的世界——东京都市圈城市和交通研究[M]. 北京：人民交通出版社，2014.

[7] 李锋，江捷，敖卓鹄. 城市多层次轨道交通体系功能布局规划研究——以深圳市为例[J]. 城市交通，2017，5（15）：52-58.

[8] 徐攀. 江蘇省多层次轨道交通国际对标研究[J]. 现代城市轨道交通，2020（2）：95-99.

[9] 杨珂. 都市圈多层次轨道交通系统规划研究[D]. 北京：北京交通大学（博士学位论文），2017.