王海霞 杨泽晰

一、引言

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化这两大重要任务作为全面深化改革的总目标，这是中国走向“善治”的必由之路。会议针对中国现有治理体系与治理能力存在的不足，总结历史经验和教训，将社会治理体制创新这一问题简要概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面。这体现了维护社会稳定对于中国社会治理的重要意义，这就使如何构建良性维稳模式也成为现今中国国家治理的首要问题之一。项目制的出现就是帮助国家在治理以及公共行政方面“走出市场怪圈”，通过构建一整套系统的机制或体系，保证项目合理有序地运行，有效调节各方关系，解决利益冲突和提高效益[1]。

项目制的治理模式按照逻辑框架可以划分成内在治理和外在治理。内在的治理是反映政府投资主体与其他直接利益相关者，为了维持良好秩序和避免冲突产生，在内部对项目治理的方式和路径进行决策的过程。外在的治理是以项目投资人、承建单位等间接利益相关者为中心构建外部环境，以此来规范工程项目中直接利益主体的行为。如图1 所示，项目制呈现了治理的逻辑思维，显示出政府与项目直接和间接利益相关者对于权力、风险、利益关系的权衡，在此框架下完成一个完整的项目交易。这不仅在源头上避免利益集团的不正思想，也减少了政府的工作量，而将地区的项目权利下放，使大家各凭本事争取项目和专项资金，完善和扩大了地区的基础公共建设和公共服务，促进国家经济发展。

图1 项目制一般治理模型架构

在治理模式如此有利的新形势下，关于项目制的研究近几年一直在如火如荼地展开，学术界以结构分析、案例研究等方式探究项目制的运行机制，分析其对国家治理的影响。下面将回顾相关研究文献，总结学者的观点和研究方法，作为本文的研究和分析的基础。

二、项目制的研究现状

国内对于项目制已经有了大量文献研究。在项目制的定义方面，折晓叶等（2011）认为项目制是一种将资金分配给另一部门的新方式[2]；渠敬东（2012）认为项目制是作为一种新型的治理模式，同时也是一种精神性内涵和时代精神的体现。它形成了一种系统的制度安排，同时催生了各个阶段上对应的政府行为，在了解国家治理机制和政府行为方面提供了全新道路[3]；郭琳琳（2014）利用公共治理逻辑思维，解析项目制是作为政府全面掌控社会的手段，并不断化作国家、社会的核心行为模式和内在运作逻辑[4]；周雪光（2015）通过“控制权”理论视角，提出了项目制正式稳定的形式建立在委托方与承包方之间对于控制权合理的配置组合，从国家的角度分析项目制具有差异的类型、前提和权衡过程[5]。

在项目制的运作机制方面，周飞舟（2012）提出通过合理的审批，政府财政资金将凭借不同的项目往低层分派[6]；渠敬东（2012）也是持有相同的观点，同意项目制促进国家体制积极运转，专项转移支付等形式可分配国家财政资金，打破以单位制为代表的行政层级结构的界限，削弱各部门的分化现象[7]；但是黄宗智（2014）却提出在现实情境中，项目制的运行与理论相背离，是以获利为导向的权钱融合，官商共谋现象尤为突出[8]。

已有研究多数聚焦于经济型项目制的发展趋势及其运行模式，代表的就有上面提到的折晓叶、周飞舟、渠敬东等。陈水生（2014）从公共服务项目运作出发，结合项目制下文化惠民工程进行过程和逻辑的深入探讨[9]；林亦府、孙敏等人（2018）在关于文化旅游项目及其运作周期上也体现出政府包含项目制在内的不同治理模式[10]。

另外，有部分学者以案例分析的形式研究项目制在社会治理方面所起的作用。折晓叶等（2011）专注于项目制中的分级运行形式，对在村庄中引入项目的社会过程进行观察和研究[11]；周雪光（2015）对北部农村修路工程进行分析，其每村通路的成果显示出以项目制为前提基层政府行为模式与乡村行为模式之间存在交互关系[12]；黄宗智（2014）则更进一步深入到个案，以现实事例展现当局运用项目制来推行双季稻栽植的举措[13]。

对于之前学者研究的类型来看，目前并没有深入到项目制的延伸阶段，比如在研究了分级运行模式：“发包——打包——抓包”后，没有继续延伸到由于项目制的出现而形成的社会组织。在这种情况下，对于项目制带来的第三方委托代理的研究就很有必要了，尤其是在代理过程中的纠纷问题，许多学者并没有给出在项目制条件下的明确答案，本文就将针对社会组织及其纠纷的解决机制进行分析。

三、项目制衍生下的社会组织治理

由于政府项目的庞大以及繁杂性，项目领导或负责人无法事事亲力亲为，那么这种时候就出现了“社会组织”这种专业的代理模式。社会组织治理的模式对于促进项目制的发展，沟通当事人之间的业务联系，起着相当重要的作用。

（一）引入社会组织治理的必要性

1.项目制背后隐藏的执行问题

处于分级模式的项目制在层级的传递中可能出现各种各样的问题：（1）项目信息在层层传递中容易丢失，会造成信息的不对称；（2）项目中负责人的能力有限，需要专业人员进行中间代理工作；（3）降低重复成本、时间成本以及意外成本的必然要求；（4）物理上的限制，例如：项目规定完成时间受限或者是地域的受限等。

2.社会组织平衡项目三方的关系

项目三方的关系如图2 所示，引入社会组织之后，政府投资主体与承接项目的单位，由直接依靠项目合同和反馈的模式，转变为三角的闭环反馈制衡系统，社会组织在政府投资主体与承接单位之间起到桥梁的作用，以代理合同的委托形式，按照约定内容以及项目目标对承接项目的单位进行沟通协调，并且提供相关的技术及管理咨询服务，进而将承接单位的问题及项目进展情况反馈给政府的相关部门，并且从专业的角度提出建设性意见和措施。

图2 项目三方关系图

项目三方的结构可以有效地降低原有双方单一结构的信息不对称性，而且三方结构的稳定性能够提高沟通和反馈的效果，有利于更好地准确传递政府有关项目的意愿，做到实时地对接代理工作。社会组织以帮助实现项目目标作为代理的最终目标，而且，专业的社会组织能够使政府项目管理做到公开、公平和公正。

3.社会组织治理具有良好的社会效应

社会组织治理主要促进了政府职能部门间的沟通与协调，也为企业与政府间、政府机关之间搭设了交流纽带，在最后上级政府“落槌”敲定之前，社会组织治理有充分的商谈以及和政府在内的各方利益相关者进行博弈的时间。这种协商一是为了寻求公平公正、争取合法权益，二是在让步中以理服人，让各方放弃不适合的项目。在这种讨价还价中逐渐达成共识，符合各方心意，并且未造成内部决策矛盾和外部市场紊乱也是社会组织实力的体现。

社会组织在项目制的治理模式下，不断提高在国家治理和公共行政方面的适应性，进一步也让自身代理行为的社会化服务程度得到提高，这对促进国家经济蓬勃向上有着深远意义。

（二）社会组织治理的类型

社会组织治理的方式大体细分为下面三类：第一种是专门的策划代理，主要制定初期策划、项目开发计划、项目定位等；第二种是代理项目，主要负责项目的交付对接，回笼项目资金；第三种就是纯粹的推广代理，主要负责项目的宣传设计，制定市场和地区的推广计划。虽然社会组织模式呈现多样化，但都不可改变其本身是利用社会组织在国家政府领域的政策消息优先性、市场上的地位、各地区消息渠道以及专业知识等协助进行项目的运作方式。

（三）辩证看待社会组织治理的行为

万事万物都不会只有绝对的利好，而不存在其他的问题。社会组织治理当然也不例外。政府依据一定的标准选择社会组织，所以社会组织治理出现的意义与政府目标大体一致。但是，当政府希望社会组织可以按照国家利益选择进行代理项目的行动时，社会组织是否做出有违国家利益的事情，是否真实表达了国家的意思，或者是否有牺牲集体利益来获取个人利益的行为不好确定，所以社会组织治理同样难以规避地会产生纠纷问题。

四、纠纷原因：社会组织行为的观测性

由于政府投资主体在实践意义上并不能完全地观测到社会组织的整个行动，那么社会组织治理行为的合规性就无法准确地判断，只能通过观测一些相关变量来推断社会组织的行为。下文就利用“委托代理模型”观测影响代理行为的相关变量，对产生纠纷的原因进行一般性分析。

（一）基本设定

假设一：a 是社会组织的一维努力变量，产出函数π=a+θ，其中E（θ）=0，D（θ）=σ2，θ 作为模型中的正态随机变量，指外生影响因素。由此可以推出期望E（π）=E（a+θ）=a，方差VAR（π）=VAR（a+θ）=σ2；

假设二：政府投资主体是风险中性的，社会组织要考虑自身利益，所以是风险规避的，根据微观经济学中的知识，风险中性的效用函数曲线是一条向右上方倾斜的直线，风险规避者的效用曲线是向上凸的曲线，并且一阶导数大于0，二阶导数小于0。

假设三：线性代理合同s（π）=α+βπ，其中α 是社会组织的固定收入，与产出π 无关；β 是社会组织可以分享的产出份额的比例；若β=0，说明社会组织不用承担风险，若β=1，说明社会组织承担所有风险。

在以上假设条件下，政府投资主体作为风险中性者，其期望效用等于期望收入，即：

假设四：社会组织是具有绝对风险的规避者，效用函数μ=-e-ρw，其中ρ 是绝对风险规避度量，w 是实际货币收入。社会组织努力的成本，b>0 代表成本系数：所以b 越大，努力的成本越高。

所以，社会组织实际货币收入等于代理合同收入减去社会组织努力成本，即

（关于确定性等价的定义：如果μ（x）=Eu（y），其中y 为随机性收入，x 称为y 的确定性等价，原因是二者的效用相等。）

（二）社会组织的观测行为及具体引发的纠纷问题

1.政府可以观测社会组织的行为

（1）考虑政府可以观测到社会组织努力水平a 时的最优合同

（2）在可观测努力水平a 时，社会组织不愿努力工作的原因

①由于政府投资主体为风险中性，在努力水平可观测时，政府投资主体承担所有风险表明社会组织风险成本为零；②a*=，b 越大，努力成本则越高，α 越小，社会组织固定收入则越少。

（3）引发的具体纠纷问题

处于可观测阶段，政府一般只要考虑观测成本和鼓励社会组织努力成本的大小就可做出决策。以努力水平的行为变量为例，主要考虑社会组织的佣金支付问题。如果在社会组织没有努力，还没有尽到自己义务的时候，市级政府或者社会承接单位已经成功申报项目或者已经竞标成功，那么此时代理的佣金支付问题就有可能成为双方产生纠纷的原因；还有在同一类项目，或者是在同一份的努力下获得的多个项目，佣金的支付也是引发纠纷的重要问题。

2.政府不可以观测社会组织的行为

（1）考虑政府不可以观测到社会组织努力水平a 时的合同

①按照假设四，b 越大，努力的成本越高，也就是社会组织越不愿意努力工作；按照假设三，β 越小，社会组织承担的风险越小；

②公式中可以得到β 对ρ 进行一阶求导小于0，对σ2进行一阶求导也小于0，故给定β 不变，ρ 或σ2 越大，风险成本越高，所以β 应该越小，其最有风险才会较低。

（2）在不可观测努力水平a 时，社会组织不愿意努力工作的原因

②在无法观测代理人行动时，帕累托最优不能实现，在假设三中β=0 的情况下，此时代理人最大化自己的确定性等价收入，对努力水平a 进行一阶求导，得到，也就是说，社会组织人只能得到固定收入时是不会努力工作的。

（3）引发的具体纠纷问题

当政府无法得到社会组织的努力水平时，有着两种在对称信息下不会出现的代理成本。其一是因帕累托最优风险分担无法达到而导致的风险成本；其二是因较低的努力水平而导致的期望产出的净损失减去努力成本的节约，简称为激励成本。

由于成本增加而减少代理佣金是一方面的纠纷问题。另一方面可能造成从代理权的滥用发展为代理获得政府权利的滥用。社会组织为了使自己的利益超越本身应获得的，可能会进行未知的超额努力，但这种努力却是在“违法违规”方向上的努力，比如进行“双方代理”或为“自己代理”。

由于政府观测第三方行为的不可观测性，以及滥用代理权利的隐蔽性，造成很多政府和机构在开始项目到结束项目都不知道社会组织存在权利滥用的行为，甚至是由项目获得的政策福利或政府权利也在其中被用于其它用途，由此就存在纠纷隐患，或者是直接造成纠纷的原因。

（三）归纳：观测努力变量的一般性结果

在社会组织的努力水平可观测的时候，社会组织的努力程度，佣金的实际支付价格是双方可能产生的纠纷问题。这里的前提是观测新变量需要承担一定成本，于是选择观测新变量的情形是观测后代理成本减少的差额大于观测成本。但在不可观测时，对于社会组织的权利和把握就是引起纠纷最大的原因。

上述的结论是利用“委托代理模型”对社会组织努力水平的观测，那么将结果一般化，可以得到如下结论:任何可以观测到的新变量，如果能从中获得比原有变量更多的关于新变量的信息，那么把它引入激励合同就能够降低代理成本，并减少代理纠纷。

五、解决代理机制纠纷的对策

从纠纷原因出发，除了依靠政府并利用相关变量观测社会组织行为，以此杜绝纠纷的产生之外，还将贯彻项目的始终，提出项目每个阶段解决纠纷的对策。

（一）加强项目管理，强化源头治理

1.项目主管部门考虑到对项目要进行严格监督控制的问题，对要开展项目之前，要考核社会组织的人才结构和组织模式，对代理单位进行抉择，确定政府投资主体可观测行为较多的代理单位，以及具有可靠的代理计划。所谓可靠，即是经得起实践检验的，这包括对项目申报流程的熟悉程度、对国家政策的把握程度等等，这些方面在很大程度上决定了项目申报的结果，必须加以重视。

2.加强社会组织的思想道德建设。除了法律的规范方式，在项目推进的实际过程中，更有效地就是社会组织自觉良好的道德规范所发挥的作用。在大多数群体上，自发形成良好的道德观有困难的话，可以发挥国家的威慑作用，这是一种侧面的心理暗示，通俗一点的说法就是“指桑骂槐”。这种旁敲侧击式的方法引用在项目制上，就表现为国家在政府层面大力开展反贪污、反受贿的战役，并且不断加大执法和政策上反腐反贪的力度，刺激代理单位“做贼心虚”的心理，使之增强心理建设，同时也可以在政府利益集团之间树立威信。

（二）过程监控，保持水准

1.保持监管的高压姿态。国家实行项目制的“下放”，并不意味着各地区的市级政府和社会承包商在拥有社会组织之后，也可以对项目放手，或是全然不管。国家是出于对经济建设和地区信任进行的权力开放，并不能作为下设政府和单位同样“放手”的理由。对于项目的始终，各地区政府都要对社会组织适时开展中期检查或季度检查等，提供良好的规范化的制度环境，重点检查监管项目的进展情况，对于一些社会组织治理未按规定建立项目需求分析和风险测评制度、未及时完成项目处理流程和系统改造、未按要求规范代理行为等违规操作，视情况进行从严从重处罚，并向社会公布受到处罚的社会组织，加大社会监督力度。

2.动态管理。在项目推进时，项目实施阶段所需时间最久，要保证项目的研究目标与任务能够实现，社会组织应该依据总体目标创设相应的动态代理模式，最短时间调整项目过程中出现的问题，并且对投入的资源以及完成的目标进行评价，推动任务按部就班进行并且与设想相符。当有问题发生时，社会组织应及时发现实施结果与目标的背离，并且分析原因，提出整改方案和措施，并以此变更计划，使计划处在一个相对动态可调整的状态。

3.杜绝代理权的滥用。从上述模型中可以看出，社会组织为了获取高额利润，可能会做出滥用代理权等违法行为。这类行为具有很强的隐蔽性，在政府不具有观测条件时很难发现，所以对代理权的监管就成为项目进行中需要着重关注的问题。政府要分派人手对项目的全过程进行监管，在赋予社会组织代理权之后，要注意后续合同签订双方的名称、合同内容等，避免合同签订双方为实质上的同一人，合同内容也不能损害被代理人的利益。

（三）把握验收，最后一刻不放松

1.独立评估。政府投资方对项目社会组织的评估实行宏观的管理控制，同时，考察社会组织对项目提供指导意义和参考价值，可以对社会组织的绩效进行奖惩，并且通过公开评价结果形成项目代理的新的激励及监督机制。

2.可持续性代理。在项目的招收代理工作方面，对代理项目的考察需要长期进行，只停留在项目结题验收阶段是缺乏长远目光的表现，对其后续影响和成果转化能力、经济和社会效益、产业化情况做全面评价，为后期继续合作提供可靠依据。

3.合理支付佣金。当政府可以观测社会组织的行为时，对于社会组织还未行动而政府项目竞标成功、社会组织做一份工作而得到多个项目的情况，要在最初签订合同时就予以规定，提前划分好利益范围，避免因为社会组织的佣金问题影响正常项目进度。

（四）总体构建适应实际情况的多元化纠纷解决机制

构建纠纷解决机制需要以多维度看待问题，有取舍地进行选择。如果存在多种纠纷，应该将行政调解和司法审判放在首要位置，依靠这些方式解决不了的问题可以用非正式的方式处理。多样的解决机制之间难免存在矛盾和冲突，应尽量防止对同一纠纷使用过多的解决方式。社会组织纠纷的解决方式不能一成不变，也不能一直依靠单一的方式，要升级为将多种解决机制结合起来，形成合理有效的多元化纠纷解决机制[14]。

六、总结

项目制在经济的发展中逐渐变成国家、社会的关键行为模式和内在运作逻辑[15]。它将市场经济中的竞争机制与官僚组织体制有机融合，把政府、地方、社会群体之间的权和利串联起来，形成一种新形势下的合作关系。但是，项目制下的社会组织纠纷，其实质还是利益之间的矛盾。由于国家经济利益主体的多元化，造成国家与社会之间、政府与企业之间、企业与单个利益主体之间的利益关系互相交织、冲突和博弈，所以对于纠纷解决方式的需求也是多样的。

我国目前朝着全面建成小康社会迈进，政府权力的下放不可避免地诱发矛盾和冲突，这些纠纷主要体现在利益的分配上，矛盾的分化也愈加多样，同时各地区的文化风俗差异，使得各地区的发展也有更多可能性。种类众多的纠纷使人们需要以与之相对应的措施去化解代理问题，这其中有着各类法律条款、文化风俗和知识体系的相互影响，从另一个层面来看，这同样是纠纷的多种解决道路和制度进行分析权衡的过程。

纠纷解决的机制已经不仅仅限于项目的开始，它贯彻于项目的始终，在中期和后期，甚至未来都有评估的意义。当然，也会适当关注项目制代理的发展和变化，考虑地区代理项目情况和产生纠纷原因的不同，然后逐渐适应各种不同代理关系的要求，最终建立一个全方位、多层次、功能互补的能够满足社会主体不同需求的多元化纠纷解决机制。

注释：

[1]严玲等：《公共项目治理理论概念模型的建立》，《中国软科学》2004 年第6 期。

[2][11]折晓叶等：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011 第第4期。

[3][7]渠敬东：《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012 年第5 期。

[4][15]郭琳琳：《项目制:一种新的公共治理逻辑》，《学海》2014 第5 期。

[5][12]周雪光：《项目制:一个“控制权”理论视角》，《开放时代》2015 年第2 期。

[6]周飞舟：《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》2021 年第1 期。

[8][13]黄宗智等：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?》，《开放时代》2014 年第5 期。

[9]陈水生：《项目制的执行过程与运作逻辑——对文化惠民工程的政策学考察》，《公共行政评论》2014 年第3 期。

[10]林亦府等：《统合治理:地方政府文化旅游项目的运作逻辑》，《中国行政管理》2018 年第7 期。

[14]李虹：《和谐社会视野下藏族习惯法化解纠纷作用的实证分析——以甘南藏族自治州某村的个案为例》，《辽宁行政学院学报》2011 年第12 期。