边江 鲍雪蓉

摘要：《中华人民共和国土壤污染防治法》规定了由地方人民政府生态环境及自然资源主管部门对两类建设用地土壤污染状况调查组织评审，评审工作对建设用地是否能够安全利用及后续建设用地是否开展风险评估、风险管控及治理修复至关重要，本文对评审过程中常见问题进行分析并提出相应对策。

关键词：土壤;安全利用;评审;问题;对策

《中华人民共和国土壤污染防治法》于2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，并于2019年1月1日起施行。该法规定了由地方人民政府生态环境及自然资源主管部门组织对土壤污染状况普查、详查、监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块及用途变更为住宅、公共管理、公共服务用地的地块的土壤污染状况调查报告组织评审。

江苏省南京市为规范此项评审工作，由南京市生態环境局和南京市规划和自然资源局共同发布实施了《南京市建设用地土壤污染状况调查报告评审工作管理办法（试行）》，并于2020年1月1日起实行，这一文件的发布实施在全省范围内走在了前列，在主管部门对建设用地的管理上发挥了重要作用。本评审办法已实施近1年，在评审的过程也暴露出了一些问题，现将这些问题及对策呈现出来，以便探讨。

1 评审工作流程

目前的建设用地土壤污染状况调查报告评审流程为：土地使用权人提交申请——生态环境部门对材料进行初审——生态环境、规划资源部门共同组织评审——结果告知土地使用权人——报告上传全国污染地块土壤环境管理信息系统——规划资源部门和土地使用权人可通过分配的账号进入全国污染地块土壤环境管理信息系统，查询相关评审信息，作为土地流转的依据。

2 评审中常见问题

2.1 业主单位对评审范围界定不清

《中华人民共和国土壤污染防治法》第五十九条明确规定了只有土壤污染状况普查、详查、监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地地块以及用途变更为住宅、公共管理、公共服务用地的地块才需要将土壤污染状况调查报告送地方人民政府生态环境和自然资源主管部门组织评审。而部分业主及第三方机构并未全面了解评审范围，经常出现提交评审范围外的建设用地土壤污染状况调查报告。

常见问题主要表现在以下几个方面：（1）非重点行业企业用地、且无证据表明有污染迹象的工业用地转为工业用地。（2）原农田、荒地等转变为商业用途。（3）居住用途转居住用途等。

2.2 调查报告编制质量不高

目前要求在江苏省开展建设用地土壤污染状况调查的第三方机构在江苏省土壤环境信息化管理平台登记工作场所、资质能力、技术人员、专业设备、业绩等相关信息，但主管部门并未对第三方公司能力进行认定。由于行业准入门槛较低，相关政策文件标准不完善，且近年来对土壤污染状况调查的重视，市场需求大，利益驱动下导致第三方机构鱼龙混杂，有些第三方机构甚至招聘无相关职业背景的人员从事此项工作。加之业主由于认知水平有限，缺乏甄别第三方机构的资质能力，且因价格因素，第三方机构进行土壤污染状况调查时流于形式、调查工作不深入，报告编制质量不高。

常见问题主要表现在以下几个方面：（1）历史资料收集不齐全。用来辨识场地开发及活动状况的航片或卫星图片收集不齐全，缺少2007年以前历史影像图;用于评价场地变迁过程的土地登记信息资料、土地流转协议、土地征用补偿证明材料、居民拆迁协议、土地承包文件、青苗补偿费文件等缺失;地块历史上原有工业企业生产经营活动的相关资料，如环评文件、企业注册登记文件、纳税记录、生产经营和产品销售记录等过于依赖网络数据，利用天眼查等工商登记信息代替企业生产、排污信息，缺乏实质性调查，忽略污染情况。（2）现场踏勘不深入。对调查地块进行现场踏勘，踏勘多流于形式，对于面积加大地块，对地块内是否有外来土壤，是否有恶臭、化学品味道和刺激性气味及污染和腐蚀的痕迹判断不严谨;走访场地周边是否存在污染源时过于简单;使用快速检测仪器对场地土壤状况进行检测时，快筛点位选取比较随意，采样深度（无论是否有覆土）的确定比较主观。（3）第二阶段采样调查质控不严、程序混乱。采样方案编制比较随意，不符合规范要求，土壤采样点、地下水监测井、土壤对照点的布设未充分考虑原地块生产工艺、产排污情况、土壤类型和地下水流向;检测方案编制过于简单，检测污染物种类多选用《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（施行）》规定的45项必测指标，缺少特征污染因子及对特征污染因子确定依据的表述;样品分析检测质控不严，现场探测、采样方法和程序未在报告中体现，报告一般多论述规范要求，缺乏对试剂探测、采样过程的表述，无法判定现场测绘、土壤及地下水样品的采集、管理与保存、现场快速检测的真实性、规范性。（4）检测实验室检测能力有待认定。部分实验室虽具有CMA资质，但部分检测项目并不具备检测能力，且实验室分析方法不符合土壤样品方法，检测结果的有效性有待论证。（5）调查报告结果和评价分析不透彻。分析检测结果未涵盖所有检测项目，一般仅列出检出项，切对检测结果分析不透彻，缺乏对检出超标污染物与污染源关系的分析和评价。

2.3 评审质量参差不齐

土壤污染状况调查涉及地块位置、面积、现状用途和规划用途;调查地块及周边区域的地形、地貌、地质和土壤类型;地块历史用途变迁情况;工矿企业平面布置、工艺资料（包含管线及构筑物）或者农作物及其他植被分布情况;地块现状环境描述、现存构筑物、外来堆土、固体废物、水环境，潜在污染源及迁移途径分析;地块周边环境描述、环境敏感点，周边潜在污染源及污染迁移分析;突发环境事件及处置措施情况;地块土样快速检测情况等信息。按照规定，对于污染类型单一、技术性不复杂的地块，由地方人民政府生态环境及自然资源主管部门组织内审;复杂或高风险的地块，组织专家评审。

常见问题主要表现在以下几个方面：（1）主管部门评审人员专业背景、业务能力有限。主管部门评审人员一般由生态环境、规划资源部门分别派1—2人组成，而地块内工业企业的生产、排污情况、企业管理、污染事故发生情况、地块的历史用途和规划用途等涉及主管部门的多个科室，评审人员的专业背景、业务能力水平很难做到涵盖所有内容。（2）一般复杂地块评审专家为3名，很难做到涵盖环保、监测、化工、土壤、地质、农业等多领域，有遗漏风险点的可能性。（3）部分污染因子因缺少土壤标准，导致报告结论不清晰，评审结论不准确，无法为环境管理提供准确依据。

3 常见问题的对策建议

3.1 加强宣贯，提高土地使用权人的责任意识

地方人民政府生态环境及自然资源主管部门要加强对《中华人民共和国土壤污染防治法》《污染地块土壤环境管理办法》等相关法律法规政策的宣贯，明确土地使用权人的责任。（1）对于从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动的，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动的建设用地，必须开展建设用地土壤污染状况调查。（2）土地使用权人对于依法需要开展土壤污染状况调查的地块应当主动启动调查，并积极配合从事土壤污染状况调查的第三方机构开展工作，提供真实有效的证件、图纸、报告、记录等相关资料，帮助协调人员访谈、现场踏勘等工作。土地使用权人未按照规定进行土壤污染状况调查的、与土壤污染状况调查单位恶意串通出具虚假报告的，承担相应法律责任。（3）保障土壤安全利用的前提下减少不必要的过度调查。通过第一阶段的污染识别，主要是资料收集、现场踏勘、人员访谈，能确认场地内及周围区域当前和历史上均无明确的、引起土壤污染的来源，则认为场地的环境状况可以接受，直接从第一阶段的调查分析中得到结论，结束调查活动，不启动第二阶段采样分析，避免不必要的时间、资金投入，降低守法成本。

3.2 出台第三方机构能力评估及监管办法，提高行业准入门槛

尽快出台第三方机构，包括调查单位、采样单位、检测单位的具体能力资质要求，并开展能力评估工作，淘汰能力低下的第三方机构，为切实开展土壤污染状况调查工作奠定基础。（1）加强第三方机构能力认定。主管部门应对从事土壤污染状况调查、检测的第三方机构应当将工作场所、资质能力、技术人员、专业设备、业绩等相关信息登记备案，并组织能力认定，适时公布抽查考核情况。（2）强化第三方机构责任意识。第三方机构对出具的调查报告、检测报告等材料的真实性、准确性、完整性负责，编造虚假人物访谈记录、历史文件资料和现场图片、检验检测数据的，承担相应法律责任。（3）加大调查培训力度，针对调查中出现的问题，组织专题培训。尤其是应强化采样点位选择的论证;采样布点方案、特征检测因子和检测数据与污染源之间的逻辑关系论证。

3.3 规范评审内容要点，提升评审质量

制定标准化评审实施细则及评审专家管理办法，避免评审工作主观性大。（1）探索制定标准化评审实施细则，逐条逐项进行评分。生态环境部门主要负责对地块内企业排污情况及污染物检测情况进行把关;规划资源部门主要负责对地块四至范围、历史、现状、土地使用权人、用途变更、规划用途、有关用地审批和规划许可等信息进行核实。（2）加快专家库建设，出台评审专家管理办法，规范专家评审程序，客观公正、科学严谨的独立出具审查意见，对出具的审查意见终身负责。同时，应主动回避与自身有利害关系的评审项目。（3）扩大评审人员范围，强化评审过程现场踏勘。主管部门熟悉情况的科室人员、地块所在社区和周边区域中了解实情的人员、地块使用历史的业主代表等都可参会，必要时组织现场踏勘，实地了解地块情况。

4 结语

建设用地土壤污染状况调查报告评审工作关系建设用地能否安全利用，是否進行后续风险评估、风险管控、修复治理等工作，故在评审过程中应认真对待，确保建设用地得到安全利用，保障人居安全。

作者简介：边江（1984— ），男，汉族，江苏南京人，本科，工程师，南京市溧水区环境监测站副站长，从事环境监测、环境管理、环境执法等相关工作;鲍雪蓉（1985— ），女，汉族，江苏南京人，本科，工程师，从事环境管理、环境执法等相关工作。