盛林 何晓岳

摘要：人民政协作为专门协商机构，是实现国家治理现代化的重要抓手。从人民政协的本质属性出发，专门协商机构体现了人民政协作为统一战线的包容性、作为多党合作和政治协商机构的政治性、作为实现人民民主重要形式的人民性。正因为人民政协具有专门协商机构的固有属性，所以人民政协自成立起就与国家治理有着密不可分的联系，并在国家治理中发挥着鲜明的组织优势、制度优势和功能优势。新时代为了更好地把人民政协专门协商机构的独特优势转化为国家治理效能，应重点加强制度完善、队伍建设、专委会建设、专题调研和建言资政等工作。

关键词：人民政协;专门协商机构;国家治理

中图分类号：D627     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2021）02-0053-08

人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。习近平总书记强调：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”，“努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”[1]。党的十九届四中全会明确提出：要“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能”，“完善人民政协专门协商机构制度” [2]。进入新时代，更应健全和完善人民政协专门协商机构制度，在建言资政和凝聚共识中推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、专门协商机构是人民政协新的综合性定位

习近平总书记指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”[3]由此表明，“专门协商机构”随着人民政协的成立应运而生，是人民政协的自身属性。

其一，包容性：专门协商机构承载了人民政协作为统一战线组织的自身属性。

统一战线是指不同的社会政治力量在一定的历史条件下，为了实现一定的共同目标，在某些共同利益的基础上组成的政治联合。中国共产党领导的统一战线就是在实现中华民族伟大复兴的共同目标之下，实现全国各党派、各阶层、各民族人民最广泛团结的政治联合体[4]。人民政协作为专门协商机构与统一战线的要求不谋而合，既有多样性又有同一性。在多样性上，作为专门协商机构，人民政协最大范围联系了全国各族各界、各行各业的代表人士，用协商的方式协调人民政协作为统一战线组织中的各方关系，通过专门的制度安排用协商议政的方式履行人民政协作为统一战线组织的职能。在同一性上，作为专门协商机构，坚持互相尊重、平等对话、求同存异的原则，是中国共产党与各民主党派、人民团体和各界人士开展政治协商的重要平台，是上传下达的重要渠道，是团结一切有利于社会主义建设力量的重要纽带，是凝聚社会各界智慧和共识的重要媒介，画出最大同心圆，体现了统一战线的各个方面和目标要求。因此，人民政协作为专门协商机构，必须在建立统一战线的基础上履行协商民主的职能;人民政协作为统一战线组织，决定了它不是一個决策权力机关，而是一个为决策提出正确建议的专门协商机构。

其二，政治性：专门协商机构承载了人民政协作为多党合作和政治协商机构的自身属性。

党的十九届五中全会提出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强人民政协专门协商机构建设”[5]，这表明了人民政协虽然作为专门协商机构代表了社会各界的多元利益，但是其原则立场和行动指南等都与中国共产党保持高度一致，并自觉接受中国共产党的领导，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。这意味着，中国共产党在国家政治生活中是执政党，各民主党派是参政党，中国共产党与各民主党派是肝胆相照、荣辱与共的亲密合作、长期共存的关系，并围绕党和国家的中心工作和重点任务进行广泛的协商，而不是像西方国家政党之间争夺执政、互相推诿、有你没我的恶性竞争关系。各民主党派只有在中国共产党的领导下才能实现通力合作，平等交流，发表意见，进行政治协商，参与管理国家事务，并以本党派的名义实行民主监督。正是因为党的领导贯穿于专门协商机构的全部工作中，人民政协才可以成为多党合作和政治协商的机构。这不仅是我国国家治理体系的一大特点，也是我国政治和制度机制的一大优势。

其三，人民性：专门协商机构承载了人民政协作为人民民主重要实现形式的自身属性。

人民政协是我国实现协商民主的重要渠道，是构建我国协商民主制度的重要功能载体。人民政协是充分代表民意的重要组织，汇集了各阶级各团体人民群众的意志诉求。人民政协作为专门协商机构履行协商民主的职能，是党和国家实行科学民主决策的重要环节。人民政协自成立起，就承担着对大政方针及经济、政治、文化、社会、生态文明各领域中的重要问题进行协商的基本职能，坚持在发扬民主和聚焦民意上发力，为解决人民群众最关注的问题和最亟须的利益诉求建言献策。2017年党的十九大报告提出：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结。”[6]2018年全国政协十三届一次会议进一步明确：“中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，“在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。”[7]2019年，习近平总书记在庆祝人民政协成立70周年大会上明确提出：“人民政协在协商中促进广泛团结、推进多党合作、实践人民民主，既秉承历史传统，又反映时代特征，充分体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。”[3]还提出：“要发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”[3]深刻表明了人民政协作为专门协商机构，全面精准反映各界别群众的意志，为国家治理提供民智民意。

二、人民政协具有专门协商机构特有的治理优势

人民政协作为独具中国特色的制度安排，是集统一战线、政党制度、民主政治特点于一身的专门协商机构，在涉及国家治理的各个领域，发挥着政治协商、民主监督、参政议政重要职能，具有鲜明的组织优势、制度优势和功能优势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从坚持和发展中国特色社会主义制度的全局出发，提出并统筹推进“四个全面”战略布局，开拓了中国特色社会主义国家治理的新局面。2013年党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，并强调：要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序”，“拓展协商民主形式”[8]。党的十九大进一步明确了“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”[6]党的十九届四中全会明确提出要完善人民政协专门协商机构制度，科学阐明了人民政协在国家治理体系中的重要作用，为新时代加强人民政协工作指明了方向。在推进国家治理体系和治理能力现代化中，人民政协这一专门协商机构具有自身特有的优势。

其一，人民政协专门协商机构具有独特的组织优势。

早在新政治协商会议筹备期间，周恩来就明确指出，“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”[9]1949年，周恩来在人民政协第一次全体会议上再次强调：“就是在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用。”[10]人民政协广泛联系不同界别群众，涵盖了包括中国共产党、八个民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族代表、台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞，以及特邀代表等在内的多个界别。政协委员由领导干部、社会各个方面做出突出贡献的代表人士、专家学者、企业主要负责人，各党派、人民团体和无党派人士，各少数民族代表和宗教界人士，以及新兴社会阶层中的优秀代表人士等各个界别代表组成，具有鲜明的组织优势。一方面，人民政协并非国家权力机关，作为专门协商机构发挥建言献策的民主作用，让委员们可以没有负担地畅所欲言、集思广益;另一方面，人民政协的组织优势体现在“专”，各界别代表都在各自领域具有非常高的专业性和影响力，他们围绕国家经济社会发展中的重大问题，广泛、深入、有序地开展协商对话形成同心圆，并通过制度化的渠道，将界别群众的利益诉求输入政治体系，推动社会的发展。在各行各业的协商民主中建立共识、促进团结、实现多党合作、提出对政治事务的建议，是人民政协作为专门协商机构所特有的组织优势，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

其二，人民政协专门协商机构具有独特的制度优势。

人民政协专门协商机构是推进国家治理体系的重要制度资源。新中国成立以来，伴随着性质变更和职能扩充，人民政协经历了一个渐进的制度变迁过程，在长期的实践探索中逐步形成了从中央到地方的四级组织体系，建立和健全了以宪法、中央有关文件、政协章程以及各项规章条例等为核心的完备制度体系，探索形成了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等民主协商机制。新时代人民政协的性质定位有了重要拓展。习近平总书记在庆祝人民政协成立70周年大会上的讲话中明确提出，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排， “协商民主是党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计”[3]。我国的国家治理体系，是在中国共产党的领导下，协调人大、政府与社会各方的政治体系，人民政协的政治协商作为重要环节正式被纳入决策程序，并在协商年度工作计划、反映社情民意等方面发挥重要的治理作用。“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[2]人民政协与国家政权组织是一个同构的制度安排，是各党派团体和界别群众表达意愿的平台，能够从制度上保障协商成果既体现民意又及时纳入决策链条，提高科学决策、民主决策效能[11]。随着协商渠道、协商运作和协商主体等程序架构的成熟，人民政协逐渐成为国家政治体系和社会体系实现良性互动的重要制度化平台。人民政协专门协商机构是我国国家治理体系的一个显著特征，发挥着不可替代的治理作用。

其三，人民政协专门协商机构具有独特的功能优势。

政协委员的基本任职要求是：“在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力”，要密切联系所在界别的群众，“了解和反映他们的愿望和要求”[12]。按界别进行机构设置和组织，是人民政协自诞生就具有的特有优势。各级政协组织均依界别进行设置，并根据本行政区域各界别的实际特点，开展具体工作。因此，人民政协具有其他机构所不具备的广泛代表性、巨大包容性、有序参与性、充分协商性、合作共治性、有效监督性等功能优势，能够更好地整合社会关系，赋能善治良政，实现共建共治共享，促进社会和谐稳定的治理目的[11]。党的十八届三中全会将“发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”和“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，作为加强社会主义民主政治制度建设的重要内容。人民政协与人大构成的“两会”机制，是我国实现选举民主与协商民主互补的重要制度安排。《中共中央关于加強人民政协工作的意见》明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”[13]。“两会”机制下，选举民主是民主政治的主要形式，而协商民主是选举民主的必要辅助形式。中国超大人口国家的实际国情，既需要选举民主来实现民众的有序政治参与，也需要通过协商民主来提升整合民意的能力。诚如习近平总书记所指出：“通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的”，“在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[1]

中国社会主义协商民主，是在中国的社会土壤中生长起来的、具有中国特色的民主形式，它源自中华民族兼容并蓄、求同存异的传统政治文化，在中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践中，不断得到创新和发展。党的十八大以来，推动协商民主广泛多层制度化发展，加强人民政协专门协商机构建设，是坚持和完善中国特色社会主义民主政治的重要内容。专门协商机构是人民政协协商民主在我国社会主义民主政治建设中的特有形式。诚如有学者所言：“联系习近平总书记关于‘协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式这一论断，来理解人民政协是‘专门协商机构，那么，人民政协就是中国协商民主这一‘独特的、特有的、独到的民主形式中独一无二的协商机构。”[14]新时代人民政协充分发挥其专门协商机构的独特性、专业性，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好地将建言资政与凝聚共识融入党和国家的决策之中，将有助于推进国家治理体系更加成熟、国家治理能力更加提升。

三、新时代更好发挥人民政协专门协商机构治理效能的路径思考

人民政协是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。党的十九届四中全会对更好发挥人民政协专门协商机构作用进行了重要部署：“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制”[2]。新时代，更好发挥人民政协专门协商机构在国家治理体系中的作用，推动协商民主成果转化为国家治理效能，应着重从以下方面展开。

其一，制度完善：为国家治理现代化创造协商民主制度环境。

党的十九届四中全会对人民政协专门协商机构制度建设进行了重要部署，为人民政协在国家治理体系中更好发挥作用提供了基本遵循。加强制度建设是充分发挥人民政协专门协商机构作用的重要保障。一方面，坚持和完善现行协商制度机制。人民政协定期协商座谈会制度，特别是全国政协双周协商座谈会制度等的完善，推进了社会主义协商民主的常态化、制度化发展。各地政协应该根据实际情况，不断建立和完善定期协商座谈会制度，进一步推动人民政协协商民主广泛多层制度化发展，有力促进人民政协专门协商机构制度建设。另一方面，应与时俱进创新人民政协专门协商机构制度建设。应在国家治理体系和治理能力现代化的视角下，根据新时代的新形势新任务，创新发展人民政协专门协商机构优势。应针对人民政协工作中出现的新问题，进一步完善协商程序与规则，健全协商民主运行机制，健全建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制，不断完善协商于决策之前和决策实施中的落实机制，制定协商议题提出、协商组织形式、协商成果转化、落实及反馈等的全过程制度机制，突出发挥人民政协专门协商机构作用，促进协商民主成果转化为国家治理效能。

其二，队伍建设：发挥人民政协人才荟萃智力优势的重要途径。

人民政协发挥专门协商机构作用的重要表现就是政协委员的履职能力。因此，必须注重并抓好人民政协专门协商机构的队伍建设，使其在国家治理体系和治理能力现代化建设中切实履行职责。首先，政协委员要坚定政治立场。中国共产党的领导是人民政协专门协商机构在国家治理体系中发挥作用的根本保证。人民政协必须以党的政治建设为统领，始终确保正确的政治方向。政协委员是界别群众的代表，应发挥模范带头作用，坚持坚定的政治立场和正确的政治方向，在经济社会发展中真担当、勇担当。要充分认识人民政协的政治属性，做到政治立场不摇摆、政治原则不动摇。其次，政协委员要提升自身履职能力。人民政协作为专门协商机构，在国家治理体系中应突出发挥其“专”的特色与优势。政协委员要具备专业化的技能与水平，发挥各领域专家学者和各行各业精英的优势，在调查研究与联系群众的具体实践中，不断提高建言资政的专业能力，为更好地履职尽责打下坚实基础，为国家治理提供专业、精准和深度信息。最后，政协委员要强化责任担当意识。新时代对于人民政协事业提出了新的任务与挑战，人民政协作为国家治理体系的重要组成部分和专门协商机构，应该担当起时代赋予的使命与责任。这就需要政协委员认清并积极适应专门协商机构的定位与职责，不断强化责任意识与担当精神，发挥委员主体作用，把自身专业优势、社会影响力与国家发展结合起来，在国家治理体系与治理能力现代化建设中努力提升自身履职能力。

其三，专委会建设：为国家治理现代化提供协商专业化平台。

人民政协的专门委员会（以下简称“专委会”）随着人民政协事业的发展而不断完善，无论是在服务社会主义革命、建设和改革中，还是在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，均扮演了重要角色，发挥了重要作用。“70年来的实践发展，是中国共产党领导各党派团体和各族各界代表人士艰辛探索、推进人民政协事业向前发展的缩影，是人民政协制度不断走向成熟定型、积极参与国家治理的缩影”[15]。发挥人民政协专门协商机构在国家治理体系中的作用，离不开专委会的基础和平台作用。政协专委会应深入开展调研视察，聚焦国家经济、政治、文化、社会、生态文明等领域的重要问题，有效地组织各民族、各团体积极参与国是，提出高质量的对策建议。各专委会应围绕党和国家的中心任务和重要决策开展多种形式的协商，突出各自专长与工作特点，强化质量导向。专委会应从工作程序等环节，加强制度建设，提升提案建议专业化水平，提高会议组织效率，健全联系界别委员、群众的工作机制，汇集各民主党派、社会团体以及各方各界的智慧，更好反映界别群众的社情民意，切实把人民当家作主融入国家治理之中。专委会除了强化自身建设外，应更好发挥平台作用，推进政协委员发挥自身界别优势，使其为贯彻落实党和国家重大方针政策和决策部署提供专业化支持，更好推动协商成果转化为治理效能。

其四，专题调研：收集和反映社情民意的重要途径和方法。

专题调研是人民政协发挥专门协商机构作用的重要渠道。专题调研是委员深入实际、联系群众、了解党和国家方针政策贯彻落实情况并收集和反映社情民意的重要途径和方法，是委员参政议政的重要基础性工作，也是人民政协发挥专门协商机构作用的基本前提。基层政协应以专委会为依托，有效组织委员开展专题调研。专题调研应突出重点，聚焦新时代国家中心工作，围绕疫情防控、促进就业、共享经济发展、大运河文化带建设等社会广泛关注的問题，就养老服务体系构建、健康中国战略、个人信息保护等关系群众切身利益的问题，深入开展专题调研，最大限度把社会各界的思想和认识统一到国家的中心工作和政策主张上来，最大限度把多元复杂的利益和需求凝聚到党的政治基础和主要任务上来，形成高水平的协商资政报告。专题调研应坚持民本立场和问题导向。政协委员要坚持以人民为中心的发展思想，深入人民群众之中，了解人民群众实际诉求，收集民意，有计划有目的地收集第一手资料，确保对策建议有的放矢、切中要害，化解群众的问题和矛盾，促进社会稳定。专题调研可以围绕党委、政府正在实施的重大决策来开展，立足针对性和可操作性;也可以围绕党委、政府计划解决但尚未进入决策议程的重点难点问题开展，形成具有前瞻性的资政建议。基层政协应重视专题调研的成果转化。调研成果形成后，应积极开展同党政相关部门的沟通，推进调研成果转化，并对调研成果被采纳的情况进行跟踪，分析和提炼进一步调研的任务方向。

其五，建言资政：为实现良治善治提供智力支持和决策参考。

建言资政是人民政协广泛凝聚共识的重要方式，是新时代人民政协专门协商机构的重要职能，为实现良治善治提供智力支持和决策参考。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中，应充分发挥人民政协专门协商机构作用，让人民广泛有序地进行政治决策，紧紧围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿履行职能的全过程，从而在参政议政中提高国家决策的可行性。人民政协建言资政不是直接决策，也不是说了算，而是发挥人民政协专业性高和影响力大等优势，为国家治理提供准确的、有用的建议，从而提高决策的科学化和民主化水平。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民政协建言资政工作，习近平总书记就如何通过建言资政更好凝聚共识发表了一系列重要讲话。2014年，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出，人民政协要“深入进行调查研究，努力为改革发展出实招、谋良策”，“要积极宣传改革发展的大政方针，引导所联系群众支持和参与改革发展，正确对待新形势下改革发展带来的利益格局调整，为改革发展添助力、增合力”，“要敢于讲真话、讲诤言，及时反映真实情况，勇于提出建议和批评，帮助查找不足、解决问题，推动各项改革发展举措落到实处”[1]。十三届全国政协认真贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要指示精神，提出人民政协要在建言资政和凝聚共识两方面双向发力，强调：“要树立正确履职观，深刻认识建言资政是履职成果、凝聚共识也是履职成果，甚至是更重要的成果。”[16]实践层面，应重视提升建言资政质量。在重大决策敲定之前，人民政协应在实地调研、听取各界意见的基础上，对国家和地方重大事务中的战略性全局性问题以报告或提案的形式提供意见咨询，并开展持续跟踪和长期研究，防范重大决策风险的出现，为党和政府科学民主决策提供高质量的建言资政成果。

参考文献：

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[15]全国政协专门委员会工作会议在京召开 汪洋出席并讲话[N].人民日报，2019-12-17.

[16]在全国政协十三届三次会议上汪洋作的政协常委会工作报告（摘登）[N].人民日报，2020-05-22.

A Functional Dimension Analysis of the CPPCC's Transformation of the Advantages of Specialized Consultative Organizations into the

Efficacy of National Governance

SHENG Lin，HE Xiaoyue

Abstract： As an important channel and specialized consultative body of socialist deliberative democracy， the CPPCC is an important part of the national governance system and an important starting point for realizing the modernization of national governance. Starting from the self-attribute of the CPPCC， the "special consultative body" embodies the inclusiveness of the CPPCC as a United Front， its political nature as a multi-party cooperation and political consultation institution， the People's character as an important form of people's democracy. It is precisely because the CPPCC has the inherent attribute of a special consultative body that it has a natural and inseparable connection with national governance since its establishment， and plays a distinct organizational， institutional and functional role in national governance. In the new era， in order to fully realize the unique advantages of the specialized consultative institutions of the CPPCC in national governance， efforts should be made to improve the system， to build the team of members， toput forward the construction of specialized committees， to make special studies and to improve the ability of making suggestions and policy propositions.

Key words： CPPCC;specialized consultativeinstitution;national governance

責任编辑：翟   祎