李雯

摘要：人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。人民政协专门协商机构制度独具组织优势、制度优势、人才优势，形塑国家治理体系中的理性民主。新时代，加强人民政协专门协商机构制度建设，就要将之纳入国家治理体系的顶层设计，从观念更新和制度创新双重维度，推动人民政协更好地嵌入国家治理架构之中，构建宽领域、多层次、常态化的协商议政格局，推动专门协商机构制度更加成熟、更加完善、更加定型，并将专门协商机构制度优势更好地转化为国家治理效能。

关键词：人民政协;专门协商机构;协商民主

中图分类号：D627     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2021）02-0033-09

党的十九届四中全会明确指出：“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。”[1]全国政协主席汪洋代表政协第十三届全国委员会常务委员会做工作报告时再次强调，专门协商机构综合承载政协性质定位，是国家治理体系的有机组成部分，是中国共产党领导中国人民发展社会主义民主、开辟“中国之治”的重要制度设计和独特治理平台[2]。如何增强人民政协专门协商机构制度效能，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的实践形式，是具有宏远深邃民主意涵的重要课题。在中国特色社会主义进入新时代的新的历史方位上，准确把握人民政协专门协商机构制度的定位，解构重构人民政协专门协商机构制度的历史逻辑、实践成果与独特优势，不仅有助于建构具有中国特色、中国风格、中国气派的学术话语体系，有助于学术自觉与学术自主的中国成长，而且有助于增强人民政协履职能力、推进新时代人民政协制度创新与工作创新，有助于推进协商民主广泛多层制度化发展，有助于实现善治与善政的统一。

一、问题的提出

国家治理现代化面临突出挑战之一在于国家管理主体单一和社会利益诉求多元之间存在张力。协商民主是中国国家治理的独特优势，是“以人民为中心”治国理政的有效形式。人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中强调：“要发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。”[3]强调人民政协发挥专门协商机构作用，是对人民政协初心、使命、职责的新诠释和新要求。

（一）从“各党派的协商机关”到“专门协商机构”

从宏大叙事的角度看，人民政协从“各党派的协商机关”到“民主协商机构”，再到“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，这种功能定位的不断深化与专业化，不仅满足了不同历史阶段的时代要求，而且与我国国家治理现代化的本质特征、价值理念和发展逻辑高度契合。

新中国成立后，人民政协成为“各党派的协商机关”，这一定位肯定了人民政协协商建国的历史功绩，满足了发展多党合作事业的客观需要，明确了人民政协的协商功能。新中国成立初期颁布的重要政策都要经过全国政协全体会议或者常务委员会扩大会议的协商。

改革开放后，人民政协是“民主协商机构”的表述满足了社会主义民主政治建设不断进行创新的需要，表明政协已不再局限于政党协商，其协商范围得到进一步拓展。人大、政协同时存在，职能各异，相辅相成，构成我国人民民主制度的一大特色。重大事项一般先在政协协商、再在人大决策、后由政府执行的政治程序，是我国政治体制创新的表征之一。

中国特色社会主义进入新时代，人民政协是“专门协商机构”的论断，是在社会主义协商民主以前所未有的规模和力度蓬勃发展、形成广泛多层制度化体系的历史语境中对人民政协做出的新定位。党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，强调要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”[4]。这在我国社会主义民主政治建设中具有里程碑意义。不仅如此，习近平总书记创造性地提出“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用”，凸显了人民政协在社会主义协商民主中的重要地位和作用，彰显了人民政协在国家治理体系中的独特政治功能和组织作用[5]。 “专门协商机构”的新定位，并非对过去政协性质职能的复述或者否定，而是在继承的基础上与时俱进的创新和发展，是社会主义协商民主发展到一定程度的重要标志，是更好地凝聚社会共识、更好地将人民政协的制度优势转化为治理效能的内在要求。理解“专门协商机构”这一新定位，离不开推动协商民主广泛多层制度化发展的新时代语境，离不开中国政治制度建设进程中继承、发展与创新之逻辑理路，离不开中国国家治理现代化的宏大历史叙事。

（二）人民政协专门协商机构制度的效能维度

人民政协专门协商机构制度涉及人民政协发挥专门协商机构效能的一整套行之有效的制度设计，是当代中国政治制度领域独具特色和优势的重要组件，具有扩大有序政治参与、促进科学民主决策、优化协商监督、凝聚共识共为四重效能。

1.人民政协专门协商机构制度具备扩大有序政治参与效能

有序政治参与是“公民或公民团体在既定政治系统所许可的政治框架内，以合法和理性的形式，通过制度化渠道有序参与社会政治生活、影响政治系统公共决策和公共权力运行的公民政治行为”[6]。 有序政治参与是现代政治文明发展的重要内容，是现代民主政治系统有效运转的基础要素，是反映政治现代化水平的关键指标。人民政协作为专门协商机构，通过专业化、制度化、程序化的政治协商，着力构建利益代表和利益表达的整合机制，将社会各界的利益诉求有效地反映出来。借专门协商机构制度这一制度设计，政协委员或者各专门委员会深入基层、深入一线、深入群众，广泛搜集社情民意，通过递交提案、调研报告，召开座谈会等多种形式，将民众自发的、非制度化的政治参与转化为有序的、制度化的政治参与，从而协助缓解政治参与倾向的迅速增强和民主制度化建設之间的时滞效应可能导致的政治参与的“膨胀”危机，消除或者缓解不规则的社会表达和社会动员，遏制或者减少“街头政治”的发生，防止“无察觉危机”的突然爆发，保证人民广泛持续深入有序参与社会政治生活，提高政府管理公共事务的绩效。

2.人民政协专门协商机构制度具备促进科学民主决策效能

无论是突破利益固化的藩篱，抑或是防止公共权力异化，推进决策的科学化、民主化，有助于增强政权的合法性，有助于提高政府行政能力，有助于降低政治冲突风险，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径[7]。作为专门协商机构，人民政协围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，主要通过全体会议整体协商、常委会会议专题协商、主席会议重点协商、专委会对口协商等方式，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识，有助于激发决策系统活力、增强决策机制韧性，有助于减少决策失误、弥补决策疏漏，有助于推进国家治理体系现代化，提升国家治理能力，实现从“管得了”到“管得好”的重要飞跃。

3.人民政协专门协商机构制度具备优化协商监督效能

健全现代监督体系，加强对公共权力的制约，是推进国家治理现代化的关键所在。协商与监督具有内置关联性，协商的本质蕴含积极的监督，协商民主的过程实际上亦是相互监督的过程。高效的共赢性协商往往来自积极的自我约束及对协商对象的有效监督。作为专门协商机构，人民政协本身就具有对贯彻落实党和国家重要决策部署情况以提出意见、批评、建议为主要形式进行协商式监督的重要职能。作为最广泛的爱国统一战线组织，人民政协以合法的、非竞争的方式在国家与社会之间构建起有效的沟通机制，在国家机关之外对国家机关及其工作人员的工作进行民主监督，将体制外监督和体制内监督结合起来，推动形成国家与社会之间相互合作、相互制约、相互促进的良性互动关系。这种“在协商中监督”和“在监督中协商”的协商式监督内容、形式、程序的多样、灵活、丰富，与协商民主广泛多层制度化发展高度契合，通过发现国家治理体系运行中存在的突出问题，对国家治理能力短板、不足和偏差提出预警，对脱轨权力进行纠偏，推动制度优势更好转化为治理效能。

4.人民政协专门协商机构制度具备凝聚共识共为效能

国家治理现代化重要特征之一便是治理主体的多元化。多元治理主体之间能否构建理性有效的社会共识，是国家治理现代化的重要前提和基础。新时代，坚持以人民为中心推进国家治理现代化，核心之一便是凝聚社会各界力量实现多元共建共治共享，促进根本利益的一致性和智慧、力量的广泛性相结合。作为专门协商机构，人民政协代表性强、联系面广、包容性大，将凝聚共识融入视察、考察、调查研究等各项工作之中，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，这是新时代赋予人民政协的新使命、新任务。对人民政协而言，“凝聚共识不是无区别的强求一律，而是有方向的启发引领;不是单向度的灌输说教，而是互动式的协商讨论;不是表面的附和敷衍，而是内心的深刻认同;不是快餐式的立竿见影，而是长期性的润物无声”[8]。通过互动式凝聚共识，正确处理一致性和多样性的关系，在事关旗帜、方向、道路、制度等根本问题上统一思想和步调，有助于国家治理更好地体现人民的意志。

二、人民政协专门协商机构制度的实践成果与独特优势

人民政协作为中国共产党领导的专门协商机构，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国特色社会主义新型政党制度为保障，集参与、协商、合作、监督于一体，通过专设的组织体系、专门的协商平台和专有的机制程序，组织人民内部各方面开展有序政治参与，集中体现了人民政协的民主性质、协商特征和专门属性，充分彰显了“有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”这一人民民主的真谛。

（一）人民政协专门协商机构制度的实践成果

新时代，人民政协既是“国家治理体系的重要组成部分”，亦是“具有中国特色的制度安排”，这种双重定位在将人民政协纳入国家治理体系的同时，将之提升到政治制度的高度。人民政协专门协商机构制度在增强协商意识、提升协商能力、完善协商程序等方面的溢出效应，为其他各种协商形式和渠道的协商民主实践和发展提供示范引领。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，人民政协不是权力机关、不是立法机构，而是专门协商机构、是体现“我有你没有、我能你不能”政治优势的政治组织和民主形式;人民政协作为组织和承担协商任务的机构，不是协商主体，而是发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，不是“和”政协协商，而是“在”政协协商[9]。在社会主义协商民主体系中，政协协商是组织性最强、制度化最高、协商主体最专业的协商渠道。《中国人民政治协商会议章程》明确规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”[10]可见，协商作为人民政协的价值偏好，深深嵌入政协履行职能全过程，体现在政协工作的方方面面。如今，“全国政协已形成以全体会议为龙头、以专题议政性常委会议和专题协商会为重点、以双周协商座谈会为常态的协商议政格局”[11]。每年召开一次全体会议，这已然成为政协协商常态化与连续性的重要标识。以界别为基础、以专题为内容、以座谈为方式的双周协商座谈会亦已成为政协协商的重要品牌和亮点，是新时代人民政协专门协商机构制度重要创新之一。

与此同时，各级政协组织作为专门协商机构，亦在协商实践中充分彰显制度优势。各级政协组织结合本地区实际情况，针对决策内容与决策对象，优化专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、网络议政远程协商等协商形式，促进社会公平和国家治理效率最大化。例如，天津市政協为充分发挥专门协商机构作用，不断探索创新工作方式方法。通过扩大专题协商会的参加范围，增加委员与政府部门负责同志面对面协商环节，成立融协商与监督为一体的常委视察团，探索建立联动协商机制，擦亮专门协商机构的牌子，体现人民政协的担当作为[12]。特别是2019年4月，天津市政协远程协商视频会议系统和委员移动履职APP平台正式启动，时间随意、内容自主、“不用看领导眼色”畅所欲言的形式受到委员们的欢迎。通过采取网络议政的形式，先将协商议题放到移动履职APP上，委员围绕议题协商讨论，再召开会议进行协商，主会场和各个分会场同时启动实现远程连线协商，委员可以通过安装手机客户端进行网络议政、远程协商，跟帖提建议、协商交锋交融、建议取长补短，这一创新形式有效地提高了政协履职实效[13]。2020年6月，天津市政协“搭建协商平台，创新和完善社会治理体系”专题协商座谈会以网络议政、远程协商的形式召开，市政协设主会场，民进天津市委会和滨海新区政协设两个分会场，并利用市政协委员移动履职APP平台与委员连线。这是天津市政协在常态化疫情防控条件下丰富协商形式、拓展协商渠道的重要创新实践[14]。通过健全专门协商机构制度、拓展协商形式载体路径，天津市政协扩大了社会各界有序政治参与，助推了天津市委重要决策部署落实落地，激活了政协工作内生动力，丰富了将人民政协更好嵌入国家治理架构之中的生动实践。

社会主义协商民主之所以能够在理论上和实践中对西方协商民主实现双重超越，在很大程度上，正是因为社会主义协商民主体系中有人民政协专门协商机构制度存在并发挥效能。人民政协专门协商机构制度是社会主义协商民主制度的重要组成部分，是“中国之治”迈向新境界的重要资源供给。

（二）人民政协专门协商机构制度的独特优势

习近平总书记明确指出：“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”[3]在国家治理体系中，人民政协作为唯一由执政党和八个中国特色社会主义参政党共同参加的政治组织，其专门协商机构制度独具组织优势、制度优势、人才优势，以“谋求最大公约数”“画出最大同心圆”为原则广泛凝聚共识，以底线思维调动一切积极因素、团结一切可以团结的力量，形塑国家治理體系中的理性民主，为实现中华民族伟大复兴筑牢共同思想基础。

1. 人民政协专门协商机构制度具有组织优势

中国国家治理体系的特色之一是有作为专门协商机构的人民政协这一组织载体。人民政协是中国政治生态中具有广泛代表性的政治组织，人民政协专门协商制度无疑具有重要的组织优势。就组织结构而言，人民政协虽非权力机关、决策机构，但却是独具中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。人民政协的参与主体包括社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者。人民政协有明确的职能定位和较为健全的工作机制，其参与国家治理的实践则是通过各级政协来组织实施的。就组织形式而言，人民政协以界别为单位组成，政协委员根植于各个界别，由协商推荐产生，是各个界别的精英翘楚，反映本界别群众的利益诉求。这种组织形式具有广泛的民意基础，打破了区域性和行政性壁垒，深化了现代民主的内涵，既有助于维护最广大人民群众的根本利益、各族各界的根本利益，又有助于统筹协调社会各方面的具体利益。

2. 人民政协专门协商机构制度具有制度优势

“制度化是组织和程序借以取得重要性和稳定性的过程。任何政治体系的制度化水平都表现在其组织和程序的适应性、复杂性、自治性和一致性上。同样，任何特定组织或程序的制度化水平，都能以其适应性、复杂性、自治性和一致性衡量。”[15]人民政协专门协商机构制度具有鲜明的制度优势，其执行力主要体现为各级政协组织的动员、策划和协调能力，以及政协委员的参政议政能力[16]。政协组织的多层次和政协界别的多样化，形成社会联系的广泛性，具备高度的适应性、复杂性、自治性和一致性，成功克服了西方民主的“休眠期”，切实保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。

3. 人民政协专门协商机构制度具有人才优势

政协协商的全程协商、优质协商得益于庞大而专业的政协委员队伍。《中国人民政治协商会议章程》规定，政协委员应该“在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力”[10]。各级政协组织广泛吸纳社会各个层面精英，政协委员是从事政协协商的专业人员，具备从事政协协商的专业能力。同时，政协通过划分界别和专门委员会，针对经济社会发展中涉及大政方针的重要问题进行更加专业的协商，为委员提供广阔的协商空间、丰富的协商内容、健全的协商平台。

三、新时代人民政协专门协商机构制度建设的路径选择

新时代，要充分发挥人民政协专门协商机构制度优势，加强人民政协专门协商机构制度建设，不断丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践，就要将之纳入国家治理体系的顶层设计，从观念更新和制度创新双重维度，推动人民政协更好地嵌入国家治理架构之中，构建宽领域、多层次、常态化的协商议政格局，释放人民政协所具有的潜力巨大的中国式民主力量，推动专门协商机构制度的更加成熟、更加完善、更加定型，并将专门协商机构制度优势更好地转化为国家治理效能。

（一）坚持和加强党对人民政协的领导

习近平总书记多次强调，人民政协事业要沿着正确方向发展， 就必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。加强人民政协专门协商机构制度建设，首先必须坚持和加强中国共产党的领导。一是坚持党对人民政协的政治领导。努力提高政治站位，坚决做到“两个维护”，及时纠正政治偏差，精准消除政治隐患，在方向、原则、道路、目标上与党中央保持统一意志和步调，确保党中央政令畅通、令行禁止。二是人民政协各级党组织要切实担负起自身的政治责任，加强党组织建设，加大政治动员、强化政治引领，在人民政协各项工作中发挥好把方向、管大局、保落实的作用。三是建立健全各级政协党组发挥核心领导作用的制度规定，以制度规定切实保障党的路线、方针、政策在人民政协各级组织得以贯彻落实，促使人民政协更好地在党的领导下团结一致、务实高效、协调有序地开展各项工作。四是提升政协党组织内中共党员的政治能力，强化政治教育，培养其优秀的政治素质和政治品格。

（二）增强参与主体的协商意识与协商能力

协商是专业性很强的政治活动，不但需要视野开阔、思维敏捷，而且需要增强责任意识和协商意识。一是增强各级政协组织、各专委会及政协委员的协商意识。各级政协组织、各专委会及政协委员要进一步增强责任意识，形成履行政治协商职能的意识主动和行动自觉。各级政协组织应通过举办多种形式的学习培训，培养政协委员的政治责任感和使命感，增强政协委员理性参政意识和协商意识。政协委员作为各党派团体和各族各界的代表人士，应以公共利益为依归，强化问题导向，聚焦党和国家中心工作，抓住主要矛盾和矛盾主要方面，将为国是献计献策、为民生多建良言、为社会多做贡献外化为自觉行动，努力从大局上、根本上、长远上提出务实建议，有效服务党和政府的决策施策需求。二是加强政协委员的协商能力建设。和谐、民主、高效的协商需要参与者拥有较强的理解力、讲述力，特别是较强的政治判断力、政治鉴别力。政协委员多是各行各业的精英翘楚，专业能力强，但业务精英并不一定是政治精英，职业生涯往往造就他们以技术理性见长、政治理性次之。因此，迫切需要通过开展集中培训、情况通报等方式，不断增强政协委员的政治意识，提升政协委员的政治把握能力，使协商建言符合客观实际、符合群众意愿、符合决策所需，富有前瞻性、针对性和可操作性。

（三）健全决策之前和决策实施之中的协商机制

加强人民政协专门协商制度建设，就要不断探索完善决策之前和决策实施之中的协商机制。一是完善党委会同政府、政协制定协商计划的议题产生机制，明确决策之前进行协商的选题范围，可考虑出台协商内容清单，减少歧义和分歧。二是明确所有协商要以扎实的调查研究为基础，通过深入基层、深入一线开展调查研究，及时了解各界群众对美好生活需要的所思所盼，掌握真实情况，提出可行建议，确保协商的专业性、高质量。三是进一步完善协商成果转化机制，注重协商成果转化过程中的程序性制度建设，明确政协协商形成的建议案、专题报告的报送、受理、批示、办理、反馈、督查、评估等相关程序，通过健全的、具有可操作性的规程，确保高质量的协商成果转化为党政决策依据，解决好成果转化落实“最后一公里”问题。

（四）丰富专门协商机构的协商形式

丰富協商形式是人民政协专门协商机构制度创新发展的题中应有之义。一是完善会议协商形式。依托全体会议、常委会会议、主席会议、秘书长会议、专委会会议等主要形式，以及各种形式的协商座谈会、论证会、意见听取会等，不断拓展政协协商的深度和广度，增强协商实效，凝聚思想共识。二是丰富网络协商形式。网络议政、远程协商是近年兴起的新型协商形式。可探索“网上议政厅”“委员随手拍”等“互联网+”履职新载体，打通网络民意通道，搭建线上互动平台，增强协商参与效度，加强党委政府相关部门、政协组织与政协委员、人民群众网上互动交流，加强网络协商民主制度化建设。可建立网上征求民意机制，畅通社情民意网络征集渠道，通过建立线上发帖、跟帖、定期对话机制，或通过 QQ、微信、微博等交流方式，提高协商民主开放性。三是鼓励基层结合实际情况，不断创新协商形式，探索民主恳谈会、协商议事会等不同的协商民主形式。例如，天津市政协积极推动政协协商向基层延伸，引导和支持各区政协在社区、乡村搭建协商平台，召开居民协商议事会和有关部门、委员与群众参加的提案协商办理会，就群众关心的具体问题开展面对面协商，将社情民意通过政协平台反映给党政部门，推动问题快速解决[17]。

（五）完善与其他各类协商渠道的有效对接

随着《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》等文件的颁布，中国特色协商民主以前所未有的规模和力度蓬勃发展。例如，民主听证会、社区论坛等为政府与社会的协商对话搭建了平台。人民政协作为专门协商机构，应注重探讨与其他协商渠道之间两者或两者以上交叉组合的制度化安排，形成复合式协商民主体系，特别是注重与其他协商渠道之间的整体联动[18]。一是加强与政党协商的有效衔接。充分发挥人民政协作为中国特色社会主义新型政党制度重要支撑力量的作用，精选共同性议题列入政协协商和政党协商年度计划，做好政协协商同政党协商的衔接工作。二是进一步加强与人大、政府及其职能部门的沟通，例如政府和有关部门领导听取政协委员协商议政发言等，更多参与政府决策过程中的协商。三是加强与人民团体、社会组织等方方面面的联系，例如建立健全基层协商民主建设联动机制，探索借助各类专家、智库建立引智协商制度，不断巩固社会治理的“政治共同体”，共同推动协商民主建设向纵深发展。

总之，人民政协专门协商机构制度具有组织、制度、人才优势，要切实提升协商质量和专业化水平，进一步健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制，使专门协商机构“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平。

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The Institutional Construction of the CPPCC Committees as

Specialist Consultative Bodies

LI Wen

Abstract： The CPPCC， as a distinctive Chinese political institution， is a major channel of socialist consultative democracy， and its committees are specialist consultative bodies. It is an important part of the national governance system as well. The institution of the CPPCC committees as specialist consultative bodies has unique organizational， institutional， and human resource advantages， and shapes rational democracy in the national governance system. In a new era， the strengthening of the institutional construction of the CPPCC committees as specialist consultative bodies will be incorporated into the top-level design of national governance system. From the perspectives of both idea innovation and institutional innovation， the CPPCC is promoted to be better embedded in national governance structures， a wide-ranging multi-tiered and normalized pattern of consultation and deliberation on government affairs will be built， the institution of the CPPCC committees as specialist consultative bodies will be further improved， and the institutional advantages of specialist consultative bodies will be better translated into the effectiveness of national governance.

Key words： CPPCC; specialist consultative bodies; consultative democracy

責任编辑：翟   祎