刘社建

一、探索阶段（1921—1949）党的五大首次产生中央监察委

中国共产党成立之初就注重强调纪律。1921年7月，中共一大通过《中国共产党第一个纲领》，强调党员要遵守党组织纪律和接受党的监督。1922年7月，中共二大通过《中国共产党章程》，专列纪律一章，规定了六种必须开除党籍的行为。1924年5月，中共三大成立组织部，负责包括执行纪律在内的党内工作。1925年1月，中共四大通过《中国共产党第二次修正章程》，进一步强化纪律要求。1926年8月，中共发布《坚决清洗贪污腐化分子》，指出如有贪污腐化、严重触犯党的纪律造成恶劣影响者，务必清洗出党。

随着革命形势的不断发展及党员成份的日趋复杂，成立专职监察机构势在必行。1927年4月底至5月初召开的中共五大，首次选举产生中央监察委员会。中央监察委员会由正式委员七人与候补委员三人组成，主席为王荷波。1927年6月通过《中国共产党第三次修正章程决案》，单列“监察委员会”一章。

中央监察委员会成立后积极行使职权。1927年5月至7月，中央监察委员会先后处分包惠僧等党员，并指导当时的湖北、四川、满洲省委成立地方监察委员会。但不久后，包括王荷波在内的委员各有重要工作，而且大部分委员先后牺牲，中央监察委员会难以正常运行。1928年6月至7月召开的中共六大，决定撤销中央监察委员会，成立中央审查委员会并行使部分监察委员会的职权。

王荷波（中）在苏联

中共五大首次产生中央监察委（图为五大会址）

中华苏维埃共和国临时政府进一步加强监察制度建设。经过演变，中央苏区逐步建立起四套并设的党政监察机构，即党内中央党务委员会和中央审查委员会，及政府内中央工农检察委员会和中央审计委员会。党的监察机构、政府检察部门与群众性监察组织密切协同配合，对于严肃党的纪律、纯洁党的组织发挥了重要作用。

中央苏区极为重视发挥群众监督的作用，建立由突击队、轻骑队、工农通信员及群众法庭构成的群众性监督组织。突击队是工农群众监督检查国家政权机关及其工作人员的一种方式。轻骑队是团组织直接领导的青年群众监察组织。各级工农检察部或检察科必须设立工农通信员，工农通信员也是当前特约监察员的前身。必要时监察部门可组织群众法庭，审理不涉及犯法行为的案件。

1935年11月，中共中央在陕北成立中央党务委员会。全国党员代表大会召开前，中央党务委员会是决定关于党组织和党员个人处分的最高机关。各级党务委员会在党委会的领导下行使党内监察权，承担党内监察机关职能。1943年3月，中央党务委员会归中央组织委员会领导。

1945年4月中共七大召开，决定撤销中央党务委员会与中央审查委员会，恢复成立中央监察委员会。中央监察委员会由中央全体会议选举产生，任务及职权是决定或取消对党员的处分并受理党员的控诉和申诉。中共七大通过的党章专列“党的监察机关”一章，对中央及地方监察委员会的产生方式与职能等作出了明确规定。但在当时的战争背景下，并未正式选举成立中央监察委员会。

随着革命接近胜利进一步加强监察机构建设。1949年4月，陕甘宁边区决定设立人民监察委员会。人民监察委员会隶属于边区政府，职责主要是检查、检举并拟议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员的违法失职、贪污浪费、违反政策、侵犯群众利益等行为。

二、起步阶段（1949—1969）党的八大首次明确五种纪律处分

1949年9月，《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府设立政务院人民监察委员会，负责监察政府和政府公务人员履职情况。人民监察委员会接受上级监察部门和同级党政部门领导，以同级党政部门领导为主。1954年9月，根据宪法和国务院组织法的规定，政务院改为国务院，政务院人民监察委员会改为国务院监察部。

1949年11月，中共中央通过《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，决定成立中央及各级党的纪律检查委员会。中央纪律检查委员会是党的最高纪律检查机关，由以朱德为书记的十一位委员组成。

中共八大首次明确五种纪律处分（图为八大会场）

至1950年底，全国大部分地县级以上党委均建立了纪律检查委员会。党的纪律检查委员会作为同级党的委员会的一个工作部门，在同级党委领导下开展工作，上级纪律检查委员会对下级予以业务指导。

1952年2月，中共中央《关于加强纪律检查工作的指示》规定，各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公，既分工合作又互相辅助，以便两者加强联系，做好工作。

1955年3月，为进一步加强纪律工作，中共中央发布《中国共产党全国代表会议关于成立黨的中央和地方监察委员会的决议》，决定成立党的中央和地方各级监察委员会，以代替中央和地方各级党的纪律检查委员会。选举产生中央监察委员会，董必武为书记。各级监察委在各级党委指导下工作，下级监察委在上级监察委的领导下工作。

1956年9月，中共八大党章仍然保留“党的监察机关”一章，并首次将党的纪律处分种类分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种。这五种纪律处分一直延用至今。

1959年4月，《国务院提请第二届人大第一次会议决定撤销司法部、监察部的议案》指出，监察工作必须在党的领导下由国家机关负责，因而监察部无单独设立的必要，决定撤销监察部。监察部的相关监察职能由中央监察委员会承担。

1962年9月，通过《关于加强党的监察机关的决定》，进一步强化党的监察机关监督执纪职能。

从1963年到1965年，中央监察委员会不断加强对国务院各部门的监察，先后派到各部门常驻监察机构共41个。同时在六个大区各派驻监察组。1964年2月，中共中央办公厅下发通知，要求国务院各部委党组召开全国性会议时，要请中央监察委员会派员参加。

“文革”开始后中央监察委员会受到严重冲击，难以正常开展工作。1969年1月，中央组织部业务组提交《关于撤销中央监察委员会机关的报告》，建议撤销中央监察委员会。1969年7月，经中央批准，以“精简机构”的名义撤销中央监察委员会。中共九大党章也不再设监察机关专章。

三、发展阶段（1978—2011）十六字方针写入十七大党章

1978年12月，十一届三中全会选举产生由陈云任第一书记、由一百位委员组成的中央纪律检查委员会。中央纪律检查委员会在中央委员会的领导下工作，任期与同届中央委员会相同。其重点任务是平反冤假错案、纠正经济领域的不正之风与加强党风建设。邓小平强调，“各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好”。

十一大党章规定，党的中央和地方各级纪律检查委员会由同级党委会全体会议选举产生。为强化纪律检查委员会的权威，党的十二大规定中央和各级地方纪律检查委员会由党的代表大会选举产生。党的十四大进一步规定，地方各级纪委书记兼任党委副书记，并进一步明确双重领导体制，党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下工作。

1986年12月，六届人大十次会议根据国务院提请，为加强行政监察，决定设立国家监察部。1987年6月，国家监察部正式成立。至1988年底，县级以上监察机关组建完成，在国务院部委和直属机构建立派出监察局或监察专员办公室。

1988年7月，中央下发《关于逐步撤销国务院各部门党组纪检组和中央纪委派驻纪检组有关问题的意见》，规定党组部门的纪检组或中央纪委派驻纪检组应随之撤销。至1988年底，基本完成中央和地方国家机关各部门纪检组的撤销工作。但由于行政监察机构的组建工作没有及时跟进，纪检工作在一定程度上受到削弱。

为充分发挥中央纪委与监察部的合力，1993年1月中央纪委与监察部合署办公，实行一套工作机构两个机关名称体制。合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。监察部按照宪法仍属国务院序列，接受国务院的领导。重大问题由中央纪委常委会集体讨论决定，监察部保留部长办公会制度。

2007年9月，国家预防腐败局揭牌成立，为国家层面的预防腐败机构。为进一步形成反腐败合力，2008年4月建立预防腐败工作联席会议制度，由国家预防腐败局等十三个部门和单位组成预防腐败工作联席会议。

中共十六大后，进一步强调发挥纪检机构推进党风廉政建设与反腐败的重大作用。十六大明確，党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关，在党风廉政建设和反腐败工作中肩负着重要使命。十七大党章将惩治和预防腐败体系建设作为党的建设重要内容和纪律建设重要载体，将党风和廉政建设的“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的十六字方针写入党章。

派驻纪检监察机构是加强监督的重要途径。1993年5月，中央纪委发布《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，中央纪委和监察部向中央直属机关和中央国家机关52个部门派驻纪检监察机构66个。2002年，中央纪委和监察部开展对派出纪检监察机构实行统一管理试点工作，各试点单位不再受同级党组领导，受中央纪委和监察部直接领导。

巡视是加强监督的利器。1996年1月，中央批准根据工作需要选派部级领导干部到地方和部门巡视。2001年9月，中共中央决定由中央纪委、中央组织部联合派出巡视组。2003年3月，中央纪委、中央组织部建立专门巡视机构。2003年8月，党中央、国务院批准成立中央纪委、中央组织部巡视工作办公室和巡视组，建立专门巡视机构和专职巡视队伍。2009年11月，成立中央巡视工作领导小组，原巡视机构更名为中央巡视工作领导小组办公室和中央巡视组，通过不断加强巡视，有效发挥了推进从严治党与反腐败的重大作用。

党的十七大将党风廉政建设方针写入党章

四、成熟阶段（2012—）党的十八大后国家监察委成立

2012年11月，中共十八大选举以王岐山为书记、由一百三十名委员组成的中央纪律检查委员会。十八大后进一步加强党风廉政建设与反腐败斗争，逐步形成“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制，通过强调落实党委主体责任和纪委监督责任，加强对权力的监督制约，不断“打虎拍蝇”，反腐败斗争取得压倒性胜利。

党的十八大后纪检机构聚焦监督执纪，问责三大主业，转职能、转方式、转作风，明确职责定位，以“三转”强化纪律检查主业主责，确保不越位、不缺位、不错位。中央纪委调整内设机构以适应“三转”要求。2013年上半年，中央纪委纪检监察室由八个增至十个。2014年，中央纪委整合六个内设机构，新增三个内设机构，新设两个纪检监察室，新设纪检监察干部监督室。

为深入推进全面从严治党，更加重视纪律建设，把“守纪律、讲规矩”摆在更加突出的位置，把维护政治纪律和政治规矩作为监督执纪首要任务。发布《中国共产党纪律处分条例》等政策法规，在“零容忍”正风反腐中把纪律挺立起来，强化纪律审查，认真贯彻“四种形态”，查处腐败无禁区，“打虎拍蝇”不手软，始终保持反腐败的高压态势。

党的十八大后进一步深化派驻机构改革，中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构统一更名为“中央纪委派驻纪检组”。派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导，改为由中央纪委监察部直接领导。派驻机构强化监督执纪问责，与驻在部门是监督与被监督的关系，有效增强“派”的权威和发挥“驻”的优势。

党的十八大后更加注重发挥巡视利器作用。以“发现问题、形成震慑”为导向改革巡视工作机制，在巡视内容上重点关注“四个着力”，即着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题，着力发现是否存在违反党的政治纪律问题，着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题。

巡视方式既有常规巡视，也有专项巡视。巡视机制更加灵活，突出“三个不固定”，即巡视组组长不固定，巡视地区和单位不固定，巡视组与被巡视单位关系不固定。巡视有效发挥了“发现问题、形成震慑”的作用，一批“老虎”纷纷落马。

2018年3月，国家监察委员会挂牌成立，行政监察上升为国家监察。国家监察委员会由全国人民代表大会产生并受其监督，为行使国家监察权的专责机关。行政监察部门、预防腐败部门和检察机关反贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门并入国家监察委员会。

国家监察委员会成立后，中央纪委与国家监委合署办公，履行监督执纪问责和监督调查处置的双重职责，强化党对反腐败工作的集中统一领导，充分发挥中央纪委与国家监委的合力。进一步加强法律法规建设，发布《中华人民共和国监察法》、修订后的《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等一系列法律政策法规，为推进党风廉政建设和反腐败斗争提供坚强保障。

党的十九大以来，持续深化统筹推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革，推动健全党和国家监督体系，有效推进党内监督和国家监察全覆盖。

围绕健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，围绕“两个维护”强化政治监督，使监督体系更好地融入国家治理体系。协助党委健全全面从严治党制度，完善党内监督体系，推动党委（党组）主体责任、书记第一责任人责任和纪委监委监督责任贯通联动、一体落实。着力破解对“一把手”监督和同级监督难题，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察工作规范化、法治化，有效发挥监督保障执行、促进完善发展作用。

充分发挥党内监督的政治引领作用，形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的权力监督格局，实现党内监督和国家机關监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一。强化纪委监委专责监督推动作用，整合运用监督力量，做深日常监督，推动监督下沉、监督落地，监督于问题未发之时，促进党内监督与人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督与舆论监督更好地贯通协调。

党的十九大以来一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，在更深层次更高水平上深化转职能、转方式、转作风，不断提升履职尽责水平。深刻把握腐败问题的政治本质和政治危险，坚持“无禁区、全覆盖、零容忍”，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，斩断“围猎”和甘于“被围猎”的利益链，重点查处政治问题和经济问题交织的腐败案件，努力形成不敢腐的震慑。

进一步健全完善制度，扎紧制度的笼子，有效扎牢不能腐的篱笆。深入加强思想道德和党纪国法教育，推进廉洁文化建设，注重家风建设，引导党员、干部修身律己、廉洁齐家、加强自我改造，正确处理公与私、亲与清、情与法的关系，树立正确的世界观、人生观、价值观，不断形成不想腐的自觉。

编辑：姚志刚  winter-yao@163.com