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疫情考验应急保障体系（图/视觉中国）

新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。新冠肺炎疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央高度重视，强调“要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容”。

为保障物资的连续稳定供应，国家层面快速搭建了国家重点医疗物资保障调度平台，多措并举组织企业快速扩产转产，实现了防疫应急物资从供给严重不足到供需“紧平衡”再到有效满足需求的转变。为进一步提高应对突发疫情的能力，我国亟须构建产业链条完整、区域布局合理、梯次保障有序的防疫应急物资体系。

物资储备保障能力是关键基础

物资储备保障能力指对生产物资以实物或协议等形式予以存储，为突发公共卫生事件形成保障支撑的能力。“备豫不虞，为国常道”，物资储备保障是应对突发公共卫生事件的第一道防火墙，贯穿事件应对的全过程。

从储备主体来看，物资储备保障包括中央储备和地方储备两种类型。其中中央防疫应急物资储备以满足应对国家或跨省范围的重大灾情、疫情及重大突发事故和战略需要为目的，由国药集团及其控股子公司承担储备工作。地方应急物资储备以应对地区性或一般灾情、疫情及突发事件为目的，由省市县各级政府承担储备。

从能力发挥来看，物资储备保障能力的关键在于清单管理科学、储备布局合理。一方面，科学有效的储备物资清单是开展应急物资保障的重要基础。储备物资清单对各级储备的物资种类、数量、形式等进行明确规定。科学编制的储备物资清单以物资历史使用情况的综合分析为基础，非但将对提高储备物资管理的效率和效益以及库存周转率起到积极作用，更能够对突发公共卫生事件提供快速有力的应急响应保障。另一方面，分级分层的储备布局是实现实物储备快速响应的重要保障。储备区域布局应当与地区风险布局保持一致，通过形成中央储备与地方储备互补、政府储备与军队储备协同、实物储备与合同储备并重的储备体系，为物资的快速调度形成有力支撑。

部分发达国家已构建了科学高效的物资储备保障体系。当前日、英、美、俄等发达国家均在风险评估和物资投送能力的基础上，进行了全国范围的应急物资储备布局。相比之下，此次疫情防控暴露出我国在物资储备保障能力方面存在一定差距。一是医疗物资管理清单有待完善。我国目前已建设了包括“中央—省—地—县”各级救灾物资储备网络，但现有储备主要集中在应对重大自然灾害方面，在应对公共卫生事件方面存在不足，防疫应急物资储备品种有限、数量较少，难以适应疫情防控工作需要。二是物资储备形式相对单一。我国防疫应急物资储备基本以实物储备为主，同时具有实物储备和生产能力储备的地区只占少部分，兼具技术储备的地区更少。

产业链协同保障能力是重要支撑

产业链协同保障能力指通过上下游企业协作实现紧急状态下医疗物资生产能力快速激活、技术工艺适应性更新的能力。在應对重大疫情时，通过产业链协同保障释放产能储备，及时填补物资供应缺口，与物资储备形成衔接有序、梯次支撑的保障合力。总体来看，产业链协同保障主要包括生产协同与创新协同两个方面，关键在于信息在产业链环节之间的互联互通，是实现防疫应急物资保障的重要支撑。

应急物资保障是一项系统性工程，单纯依靠产成品环节的原料库存难以满足急剧增长的物资需求。在生产领域，产业链协同保障能力主要表现为通过产业链上下游供给需求对接和生产要素保障，构建形成弹性供应链，保障需求激增状态下物资持续供应。

一方面，通过产业链上下游高效联动实现物资协同生产。疫情期间，我国初步探索出两种模式。一是发挥龙头企业作用，组织全链协同生产。以医用防护服生产为例，通用技术集团依托旗下中纺新材料科技有限公司等平台整合医用防护服产业链全链优质资源，快速形成防护服面料生产能力、激活社会生产资源、整合防护服加工产能，为医用防护服的生产提供有力支撑。二是发挥信息技术作用，推动供需精准匹配。疫情期间，海尔集团依托工业互联网平台积累，快速上线卡奥斯医疗物资信息共享资源汇聚平台，实现需求信息和供应链的高效协同，累计发布防护物资需求3000万件。

另一方面，生产协同建立在保障生产要素的基础上。生产要素保障是应急物资保障的生命线，通过实现政企信息联通，及时掌握企业困难。疫情期间，国家重点医疗物资保障平台每日追踪200余家医疗物资企业生产中存在的困难，同时平台向金融机构推送有融资需求的企业233家，累计获得贷款超过80亿元。通过给予企业财税支持，降低企业负担，有效保障了生产要素供给。

在创新领域，产业链协同保障能力主要表现为推动上下游技术应用与生产工艺的创新优化，推动技术储备快速转化为生产能力，以保障短期内应急物资的大量快速供应。

疫情期间，我国在产业链协同创新方面探索形成两种模式。一是发挥核心企业作用，依托技术储备实现应急攻关。以口罩机为例，国内首家拥有全伺服驱动技术的某机械制造企业，基于其每分钟3000片的全伺服驱动妇女卫生巾护垫生产线，成功研制出每分钟可生产1000片平面口罩的超高速口罩机。二是推动产业链上下游对接，实现协同创新。以呼吸机生产保障为例，为应对呼吸机供给难关，相关部门组织优秀传感器和芯片企业与呼吸机企业对接，组成联合攻关小组，由整机企业提出相关芯片和传感器性能需求，元器件企业针对需求进行研发，生产出来的产品再由整机企业进行验证，逐步实现本地化配套，提高需求响应效率。

总体来看，产业链协同保障是当需求超出物资储备上限时保障稳定供给的有力支撑，但主要存在应急物资应用需求不清、物资标准不一、企业清单不明、技术有待突破等方面难点。一是防疫应急物资需求不清。对防疫应急物资的需求种类与数量把握不准，致使物资保障中的目标模糊。二是防疫应急物资标准不一。供应链各环节之间对物资的分类不统一、标准不一致，致使供需信息难以在上下游之间形成充分有效流动。三是防疫应急物资及上下游企业清单不明。例如疫情初期，中国石化实现转产熔喷布，但由于信息不畅，无法快速对接口罩机供给企业。四是防疫应急物资技术仍存薄弱环节。我国在技术附加值较高的关键基础零部件领域存在薄弱环节，在应急状态下难以通过产业链协同实现技术攻关，无法摆脱“受制于人”的局面。

灾时转产动员能力是有力补充

灾时转产动员能力指在应急状态下紧急动员社会其他行业企业通过临时转产实现生产能力的补充提高，适用于存在技术壁垒或产能难以匹配需求增长的产品（如呼吸机、口罩等）。总体来看，该能力动员范围最广、保障力度最大，但同时潜在风险水平最高。

一般来看，灾时转产动员主要包括技术迁移转产、产业链延伸转产、企业间协作转产等三种模式。一是依托现有技术快速转产。二是产业链延伸转产。一方面，产业链上游企业通过向下游延伸，实现全链条融通，保障应急物资的生产供应。中国石化作为我国最大的聚丙烯生产供应商从上游原料生产向中游延伸，快速增设熔喷无纺布生产线，为医用防护口罩的连续供应奠定坚实基础。另一方面，部分拥有相似原材料、生产设备的企业通过技术改造，实现防疫应急物资的跨界转产。疫情期间，生产卫生用品的广东昱升依托充沛的熔喷无纺布资源实现医用防护口罩的快速转产。三是企业间协作转产。山东威高集团与迪尚集团协同完成医用防护服的转产，由威高集团改造形成10万级净化车间，迪尚集团组织培训熟练缝纫工，协作完成医用防护服生产作业。

总体来看，灾时转产动员是当物资需求进一步上升并超出现有产能上限时实现产能快速扩充的重要策略，但同时存在供需失衡、质量安全等风险隐患。一是盲目转产可能导致供需失衡。出于爱国主义情怀和市场逐利性的双重考虑，企业转产可能存在盲目性倾向，对于转产的规模和范围容易超出防疫应急物资需求边界，当需求恢复正常水平时将形成大量富余产能。二是企业转产存在质量安全隐患。医疗物资具有较为严格的技术和生产标准，跨界企业盲目转产容易导致产品安全与质量隐患，反而增添社会负担。例如，2020年4月15日，商务部发布公告，北京某区块链科技发展有限公司等两家公司出口的防疫用品因产品质量问题被外方退货，被商务部停止防疫用品出口。

编辑：张程  3567672799@qq.com