董怡扬 付于新

摘 要：宪法是我国的根本大法，任何法律法规的制定和实施都应依据宪法，因此构建完善的合宪性审查制度的需求与日俱增。为了使该制度能够真正应用到实践中，规定具体明确的程序尤为重要。而合宪性审查这一制度与公法和公权力密不可分。首先，具体阐述合宪性审查的现状;其次，针对现存关于合宪性审查的内容，从提请程序、受理与审议程序和查后处理程序三方面分析现有问题;最后，在如何完善合宪性审查程序方面，从事前审查、事后审查及程序法三方面提出建议。

关键词：合宪性审查制度;合宪性审查程序;《中华人民共和国立法法》

中图分类号：D921        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）15-0156-03

一、我国合宪性审查制度的现状

随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，立法过程中更加注重法律的质量。在法律法规的应用与实践中，以宪法为准绳衡量法律法规的合宪性审查，对于提高法律法规等规范性文件的质量有着重要的作用。

在党的十八届三中全会和四中全会中，提及宪法时备案审查制度被反复强调。十八届三中全会决定中提出：“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。”这三者属于明确的合宪性审查对象。十八届四中全会决定中指出：“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法纠正和撤销违宪违法的规范性文件。”此决定再一次规范了合宪性审查的对象范围，合宪性审查逐渐受到国家机关的重视。

2015年《中华人民共和国立法法》的修改，强调了合宪性审查中主动审查的重要性，对合宪性审查程序进行了完善，并以强制性规定要求国家机关对公民建议进行反馈。这使合宪性审查制度拥有了更加规范的操作程序，在一定程度上能够保证合宪性审查制度在实践中发挥作用。

2017年底全国人大备案审查信息平台已经建成。2017年12月首份备案审查工作报告公布，明确了审查的种类，并对审查工作进行了介绍。由此，合宪性审查的部分内容得到了公开，但其透明度仍然不足，合宪性审查工作仍未全部公开。

2018年第五次修改宪法意见建议征求活动中，相关法律学者提出了宪法监督专职机构设置问题，随后《深化党和国家机构改革方案》中提出了设立宪法和法律委员会。2018年3月，全国人大法律委员会正式更名为全国人大宪法和法律委员会。同年6月，《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》规定了全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施，开展宪法解释，推进合宪性审查，加强宪法监督，配合宪法宣传等职责。将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，不是简单的名称变更，而是以专门的法律机构来保障宪法实施。

至此，合宪性审查制度得到了一定的完善，其在制度、实施机关等方面有了更加具体和可操作的规定，使其更易在实践中进行，将合宪性审查的效能更大化，进一步保障了宪法的实施和宪法权威。

二、合宪性审查的问题分析

目前，我国合宪性审查的程序并不完善，存在诸多问题，本文将从以下三个方面进行具体说明。

（一）提请程序

从我国合宪性审查的现状来看，对由谁进行提请以及用什么样的方式进行提请并没有具体的规定。第一，我国合宪性审查的提请主体过于宽泛。我国合宪性审查的启动方式有三种，包括主动审查、经要求审查和经建议审查。因此，我国合宪性审查制度的提请主体包括：全国人大专门委员会，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和省行政区的人大常委会和除此以外的其他国家机关、企业、事业组织以及公民。从目前的提请主体范围来看，可以提出合宪性审查的主体门槛较低，范围过于宽泛，可能会导致建议过多但实际能进行审查的案件寥寥无几，这无疑加重了审查机关的工作压力，真正需要进行合宪性审查的法律法规却遭到了积压。不对提请主体进行合理的限制，并不代表充分吸取了公民的建议，反而会造成合宪性审查停滞的困境。第二，对提请程序以什么样的方式进行并没有细节上的规定。比如，对通过什么样的途径提交建议书和要求书、书面的要求书和建议书中应当涉及哪些内容等问题都没有具体的规定。第三，目前公民是否能通过合宪性审查机制维护自己的基本权利存疑。公民作为合宪性审查机制的提请主体之一，大部分不具有專业的法律素养，一方面其建议可能存在错误，增加了合宪性审查的工作量;另一方面，即使公民提出了真正的法律违宪问题，为了维护法秩序，国家机关定会权衡公民个人基本权利与其他多数人的权利是否冲突对立。目前，合宪性审查中如何平衡二者关系仍存在疑问。

（二）受理与审议程序

我国《立法法》第96条、第97条、第99条和第100条中仅对合宪性审查的受理范围和审议权限进行了宽泛的规定，对于以何种方式受理、如何进行实质的审议和未及时受理的救济程序并无提及。受理和审议程序在合宪性审查制度中具有举足轻重的地位。没有一个清晰完善的程序能够使国家机关依照明确的步骤行使合宪性审查权，那么即使我们将合宪性审查制度内容规定的极其具体，也是形同虚设。程序就如同制度的执行公式，必须明确具体，如果仅仅是形式上的概况规定，那么就不能真正指导该制度的实施，仅是徒有虚名。此外，合宪性审查的处理过程是不公开的，无论是何种启动方式，审查都在内部进行，处理方式多为机关内部的沟通调解，公民无法了解具体的审查过程，且对于企业和公民的建议审查的没有反馈。审查工作的不公开，导致公民群众难以真正了解合宪性审查制度，无法认清其在法律实践中的效用，进而使合宪性审查得不到应有的重视，审查工作难以继续进行，法律法规等规范性文件和国家工作人员履职违宪难以被发觉，最终造成宪法权威受到侵害。针对现状，设立一个与合宪性审查特点相符合的受理与审议程序迫在眉睫。

（三）查后处理程序

我国《立法法》中对于如何处理违反宪法的法律法规和其制定主体没有任何的规定，亦没有对其侵害对象规定任何救济手段。合宪性审查的处理过程不公开，对于处理结果也没有进行公示和宣告。这不利于塑造合宪性审查制度的权威性，会使得其公民信任度下降，民众不再认为可以通过该制度保障其基本权利。在实践中，我国对于已被确定违宪的法律和公职人员的行为应当设置相应的责任形式，对各种违宪状况应依法裁决。而目前，我国并没有可依据的具体法律，导致违宪情形无法受到应有的处罚，长此以往，会造成宪法权威性的降低。

三、合宪性审查程序的完善建议

（一）事前审查

我们可以将合宪性审查分为主动审查和被动审查两种方式，其中主动审查即事前审查，是在法律法规颁布之前，由专门机关审查其是否合宪，并在发现违宪问题时，及时纠正修改，以免在法律颁布后，出现侵害公民基本权利的问题，影响法律的权威性。目前，我国现有的事前审查程序并不完善，据此，我们将结合功能适当原则提出以下三点建议。

首先，应合宪性审查职权的需要，2018年3月全国人民下设专门委员会——宪法和法律委员会，专门行使合宪性审查这一职权。“工欲善其事，必先利其器。”为了更好地行使这一职权，宪法和法律委员会的组成人员就尤为重要。为了合宪性审查工作的卓效进行，应当引入更多知名的宪法专业学者，从而优化其人员结构。其次，应结合法律颁布前的审查，调整完善宪法和法律委员会的审查内容。在事前审查中，应增加对法律草案的审查，以防微杜渐。最后，应结合事前审查的需要，调整完善宪法和法律委员会的职权功能。宪法和法律委员会的工作职责中包括开展宪法解释。宪法解释是维护宪法权威，保证宪法安定的重要方式。我们认为宪法和法律委员会在宪法解释方面拥有不可替代的作用，其内部组成人员具有专业素养，具有专业优势，可以保障宪法解释的专业性。对于宪法和法律委员会作出的宪法解释，可能存在多样性，我们认为应设置专门机关，例如全国人大常委会对其进行最终裁决，保障其唯一性。目前，在宪法解释方面，对于宪法解释的方法、途径和效力尚没有明确的规定，可能导致宪法解释不能在合宪性审查过程中发挥其应有的作用，从而影响合宪性审查的效力。因此，为了增强合宪审查工作的正确性和高效率，应当完善宪法解释的效力和使用途径，为合宪审查工作提供更多的参照依据，精简合宪审查工作。

（二）事后审查

事后审查，是对已颁布的或已实施的法律进行合宪性方面的审查。目前，我国已有的事后审查程序的规定也只是零星半点。而宪法和法律委员会的事前审查是对法律草案进行审查，仅是停留在理论层面的抽象性审查，所以即使法律条文在理论层面的审查是合宪的，也有可能在实际适用过程中出现违宪情况。为了解决这一情况，使这一程序体系化，我们认为应当建立宪法法院，进行宪法诉讼，即一种特殊的事后具体审查方式，能够使公民在宪法权利受到侵害时及时有效地得到救济，使宪法不再被束之高阁。

（三）设定程序法

法律是由国家制定或认可并依靠国家强制力保障实施的，一部宪法程序法的规定可以对法律进行监督，能够极有效力地保障合宪审查程序的实施。

1.从提请主体方面进行规定，应当在法律中规范提请主体及其建议的范围。从目前来看，我国合宪性审查的提请主体过于宽泛，任何国家机关、企业、事业单位以及公民都可以作为合宪性审查的审查主体，但这在一定程度上削弱了大家的责任感，导致最终大家对于启动合宪性审查的积极性不高。本文认为，需要提高提请主体的门槛，增强提请主体的主位感，筛选其所提出的建议，使真正需要合宪性审查的法律法规得到重视。

2.从审查对象进行规定，应当在法律中明确规定合宪性审查的对象。为了能最大限度地进行合宪性审查工作，我们可以在法律中将审查对象以审查程序的方式进行区分，将审查对象按照具体情况分进事前审和事后审的不同程序中。如将事前审查程序的审查对象规定为法律草案以及未生效、未颁布的法律法规及规范，将事后审查的审查对象规定为已颁布实施的法律法规及规范。

3.从审查程序进行规定。明确具体的审查程序在合宪性审查制度中十分重要。首先，在宪法程序法中应当对于审查的具体程序着重规定。如在事后审查程序中，明确要求提请主体向宪法法院提出合宪性审查的意见后，宪法法院应当在30天内或合适的期限内做出是否违宪的裁决;若因时效问题，导致利害相关人的权利受到损害，应当对宪法法院进行追责，并对受到损害的权利进行救济。涉及宪法诉讼的相关法律在审查过程中不得再进行适用。其次，为了提高公众对合宪审查的信任度，提高参与感，应改善在现有的合宪性审查中以不公开审查为主的局面。

4.对处理方式进行规定。以审查对象区分处理方式：其一，针对法律法规及规章若在审查中发现其确定存在违宪内容，在事前审中，应当立即告知其制定机关，责令该机关对违宪内容进行修改;在事后审中，应当立即公开告知国家机关和公民该部法律因何內容违宪，并停止使用。其二，对于国家公职人员的违宪行为，首先应及时对其违宪行为造成的损害进行控制，以防止损害的进一步扩大;其次，应明确规定对受侵害对象的救济程序，以及对做出违宪行为的公职人员的处罚程序。

结语

我国宪法对我国法治事业起到重要促进作用，但长期以来，宪法本身的效力没有被实际运用起来。合宪性审查作为宪法实施的重要方式，为中国的宪法实施提供了新的思路。宪法和法律委员会的出现，无疑促进了合宪性审查制度的发展。但这一专门机关的出现只是一个基础，完善相关程序同样是大势所趋，因此，应进一步落实合宪性审查制度。

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收稿日期：2020-09-07

基金项目：东北林业大学2020年大学生科研训练项目“合宪性审查问题研究”（KY202034）;黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“合宪性解释问题研究”（18FXB009）

作者简介：董怡扬（2000-），女，北京人，学生，从事政法研究;付于新（2000-），女，辽宁大连人，学生，从事政法研究。