我国油气资源勘探开发管理模式研究

2021-06-18韩亚琴景东升郭丽娜张昊泽

中国矿业 2021年6期

韩亚琴，景东升，郭丽娜，张昊泽

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

1 我国现行油气资源勘探开发管理模式

我国对油气资源勘探开发的管理主要包括对矿业权的管理和对资源勘探开发活动的管理。对矿业权的管理主要基于资源所有权，体现作为矿业权人的权利，通过油气探矿权采矿权许可证方式实现；对于资源勘探开发活动的管理包括直接方式和间接方式，通过各种行政许可审批来实现。

1.1 我国油气探矿权采矿权许可证制度

《矿产资源法》第三条规定：勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记[1]。《矿产资源法实施细则》第五条规定国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度[2]。

矿产资源矿业权许可证制度是矿业权登记制度的操作手段和表现形式，两者从内容和实质上均是一致的。同时，勘查许可证和采矿许可证也是矿业权人具有从事矿产资源勘查开采活动权利的体现，是拥有矿业权的法律依据。

1.1.1 油气矿业权许可证的获得条件及方式

按照《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号)规定，获得矿业权许可证需要满足主体资格要求，一是在中华人民共和国境内注册，二是净资产不低于3亿元人民币的内外资公司。满足最低资格条件的公司有机会通过招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式获得矿业权。获得矿业权后，按照当前规定，要向登记管理机关提交申请资料，经审查符合要求后才可领取勘查许可证[3]。

其中，探矿权的登记审批，按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院第240号令)和《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》(国土资规〔2017〕15号)，获得探矿权后，中标人/竞得人需要提交申请登记书、企业营业执照、勘查合同或者委托勘查的证明文件、勘查实施方案、矿业权出让收益缴纳凭证等申请资料，经自然资源部主管部门审批后发放勘查许可证[4-5]。

关于采矿权的登记审批，《矿产资源法实施细则》第十六条规定了探矿权人有权利优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权，截至目前，这也是在我国获得油气采矿权的最主要方式。按照《矿产资源开采登记管理办法》(国务院第241号令)和《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》(国土资规〔2017〕15号)，采矿权新立时需要提交申请登记书、开发利用方案、勘查许可证、矿山地质环境保护与土地复垦方案公告结果、环境影响评价批复、地质资料汇交凭证、矿业权出让收益缴纳凭证等，妥善处理采矿权申请范围内与生态红线和非油气矿业权的关系[5-6]。

1.1.2 矿业权许可证承载的内容

明确了探矿权、采矿权人具有的权利。《矿产资源法实施细则》第十六条和第三十条规定了矿业权人获得矿业权后拥有的权利，一是在矿业权范围内对勘查或开采对象的权利，包括开展勘查开采作业活动、销售矿产品权等；二是依法获得土地使用权；三是在作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线权；四是在矿业权范围内建设所需的生产和生活设施权。

同时，也明确了矿业权人行使上述权利时，有关法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续，应当遵守有关法律、法规的规定。

矿业权许可证是许可证载明矿种的财产权体现。原国土资源部印发的《矿业权出让转让管理暂行规定》(国土资发〔2000〕309号)第三条规定探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则。矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。从法律上规定了矿业权的财产属性，而一定程度上探矿权、采矿权许可证就是矿业权财产权的证明文书[7]。

矿业权许可证是申请部分行政许可的前置条件。办理油气矿业权许可证属自然资源管理部门职能，涉及矿山地质环境保护与土地复垦方案审查、地质资料汇交、项目环境影响评价审批行政许可。这些许可均需要申请人提交矿业权许可证。

1.2 油气资源勘探开发活动的管理

进行油气资源勘探开发活动需要办理其他相关行政许可，涉及自然资源部、国家发展和改革委员会(能源局)、应急管理部、公安部、水利部、生态环境部、交通运输部等多个部门，行政许可事项包括用地用海、外商投资安全审查、民用爆炸用品管理、取水许可、生态环境评价、涉路施工许可等。其中用地用海、建设项目压覆重要矿产资源审批、建设项目用地预审、安全生产许可证、安全设施设计审查、民用爆炸用品管理(表1)。

表1 油气勘查开采活动主要行政许可情况表Table 1 The table of major administrative licenses for oiland gas exploration and exploitation activities

2 国外油气资源勘探开发管理模式

2.1 美国

租约+工作准许。美国通过油气租约管理油气矿业权，通过工作准许管理勘查开采活动。租约覆盖油气勘探开采全过程内容，既体现租约约定的范围内开展油气勘查开采的权利，又体现资源的财产权。矿业权人要开展油气勘查开采活动还必须获得各类工作准许，不同项目所需要办理的工作准许各不相同。

美国油气资源管理也涉及多个政府管理部门，主要包括能源部、内政部、环保署和行业学会及学会等，主要对能源政策制定，联邦土地管理、油气租约、土地复垦、地灾研究、水资源、国家公园，油气资源环保监督和执法，行业研究等进行管理或支撑[8]。

2.2 俄罗斯

底土许可证+其他许可证或准许证。俄罗斯通过《底土法》管理矿业权，由俄罗斯的自然资源与生态部颁发底土许可证，含地质研究许可证、地质勘探许可证、生产许可证和联合许可证。底土许可证主要体现对底土资源的使用和开展各项经营活动的依据。其他许可证或准许证包括环境准许证、土地地块使用权、储量评审等来管理矿业权人具体的勘探开发活动[8]。

2.3 加拿大

矿产宣示+采矿租约+各类许可证。加拿大不列颠哥伦比亚省用《矿业权法》《矿山法》管理矿业权和勘探开发活动，管理机构为不列颠哥伦比亚能源与矿山部。《矿业权法》通过矿产宣示+采矿租约管理土地和矿产资源的产权，《矿山法》管理勘探开发活动的各类许可证，包括普查许可证、勘探许可证和矿产开发与生产许可证[8]。

3 我国现行油气资源勘探开发管理模式存在的问题

由上述研究可知，国内外油气资源勘探开发管理模式和思路基本相似，即通过许可证或租约的形式体现矿业权人的权利和对资源的使用权，通过其他各类准许证管理生态环境、土地使用、钻井许可、储量评审等具体的行政审批许可。只是我国将矿业权财产权和勘探开发许可证合二为一，这种“权证合一”制度在执行过程中存在诸多问题。

3.1 矿业权许可证与其他行政许可之间的矛盾

油气矿业权许可证与各类行政许可证的管理模式有先后关系，油气勘查许可证和采矿许可证在先，油气勘查开采活动在后，这样的管理模式意味着获得矿业权不一定能够顺利实施油气勘查开采活动或在获得油气发现后行使对资源的使用权。

3.2 矿业权许可证承载事项多

通过上述研究可知，一方面，办理油气采矿权许可证前，需要完成矿产资源储量评审、地质资料汇交、矿产地质环境保护与土地复垦方案审查和取得环境影响评价的批复。除了环境影响评价的批复以外，其他三项在办理时均需要提供油气矿业权许可证，诸多的管理规定也明确提出办理矿业权前需要完成的相关行政审批事项，办理方式基本是串联的；另一方面，开展油气勘查开采活动前需要办理的行政许可，如安全生产许可证、安全设施设计审查、临时/永久用地、用海审批、民用爆炸用品管理等也需要提交矿业权许可证，作为施工的依据。

3.3 矿业权许可证延续期间造成的过期问题

我国的油气矿业权许可证既是油气矿业权人勘探开采油气资源权利的体现，获得发现后作为财产权的证明，也是进行部分勘查开采活动的依据。矿业权许可证作为矿业权载体，具有有效期限，矿业权许可证已提交延续申请至审批机关，但因个人或政府原因有效期过期后，矿业权人无法提交有效期以内的矿业权许可证，以矿业权许可证作为审批依据的部分审批机关也会无据可依，造成审批停滞，这不仅影响行政审批效率，也导致矿业权人无法顺利开展工作。

3.4 各部门独立审批导致行政效率不高

我国油气矿业权管理部门涉及自然资源部、应急管理部、国家发展改革委员会、生态环境部、水利部、交通部、公安部等多个管理部门，各管理部门进行相关行政审批时，没有进行信息共享，具体体现在无论是办理油气矿业权许可证、油气矿业权许可证相关的行政许可、油气勘探开发活动相关的部分行政许可，申请时均需要油气矿业权人提供矿业权许可证，这样一方面行政效率低，也增加矿业权人负担。

3.5 矿业权与行政许可概念混淆

矿业权许可证，可以作为财产权的证明，也可以作为油气矿业权人勘查开采油气资源权利的证明，同时，凭借矿业权许可证可以办理部分施工许可。矿业权许可证既是权又是许可，承载内容过多，以证载权，以证代权，不仅混淆了资产权利与行政权力的关系，也给政府进行管理遇到了许多困难和问题。

3.6 “两证合一”不利于保护矿业权人的财产权益

探矿权、采矿权分别和勘查许可证、开采许可证绑定在一起，一旦在探矿和采矿中出现问题，勘查许可证和采矿许可证就可能被吊销，相关部门就会把所有的权利都收回。

4 我国油气资源勘探开发管理模式

将目前的许可证+各类行政许可的管理模式改为矿业权登记+合同管理+各类行政许可的管理模式。

矿业权登记制度，即矿业权出让后，主管部门与中标人/竞得人签订出让合同后即对矿业权进行登记，并发放矿业权证书，通过矿业权证体现矿业权人的财产权，矿业权证也是矿业权人拥有油气资源勘探开发权利的证明。由矿业权许可证改为矿业权证也解决了多年以来“权证合一”带来的诸多管理问题。

以合同管理约定出让区块的特殊要求。由于油气资源勘探开发管理内容复杂多样，因此要通过合同文本约定法律法规及其他特殊规定，如矿业权出让收益、生态环境保护、地质资料汇交、开采的特殊规定、考核方式、转让约定等。

各类行政许可。将原矿业权许可证中涉及的环境影响评价、土地复垦及矿山地质环境保护、地质资料汇交等许可内容与勘探开发各类许可合并，共同纳入勘查开采活动的管理，以此理清矿业权与行政许可的关系。

5 保障措施

5.1 管理方面，推动矿业权审批转型，妥善解决矿业权许可与其他行政许可的关系

为保证矿业权人取得油气矿业权证可以顺利开展勘探开发活动，管理部门应当从以下两方面着手：一方面是在矿业权出让前做好区块核查工作，对环境承载量有限、与功能区的重叠、与地方规划相冲突的区域予以避让处理，并尽可能核实可工作区域的大致情况；另一方面建立油气勘探开发协调机制，对油气勘探开发存在矛盾解决困难的事项，应协助企业解决，通过协调方式解决不了的应由政府作出裁决。

5.2 技术方面，运用“互联网+”，推动信息共用共享

建立共享的互联网+行政审批平台，推动与矿业权办理相关的各项行政审批事项互联互通，不仅实现同一部门审批形成的文件不得让申请人重复提供，也要实现不同部门之间的行政审批事项不需要矿业权人重复提供相关材料，采取网上查询、部门函审等并联审批方式，既提高效率，保障准确性，也减轻矿业权人负担。

5.3 政策机制方面，厘清行政审批事项，建立适合油气勘查开采实际的管理模式

油气矿业权审批为部一级审批，但涉及具体勘查开采活动审批时，面临着涉及管理层级多、审批事项多、各地区政策不统一的问题。 2017年山西省曾实施煤层气审批制度改革，形成《山西省煤层气勘查开采行业服务指南》，将19个部门负责的73项审批(核准、监管)事项，调整、归并为54项，一定程度上，促进了油气企业加油减负，提高了政府的审批效率。当前情况下，应当重新梳理全国各地方关于油气勘查开采管理的法律法规及相关制度，整合优选出科学、合理的制度，建立适合油气勘查开采实际的管理模式。