刘欣怡

【摘要】随着国土空间规划取代了城乡规划，在国土空间规划视角下，特大城市更新的规划政策制度发生了一定的变化。本文就分析了国土空间规划和城市更新，在此基础上探讨了国土空间规划视角下特大城市更新规划政策制度的对比分析，以飨读者。

【关键词】国土空间规划;特大城市;城市更新;政策制度;对比分析

城市更新能够增强一个城市的综合承载力，促进其实现可持续性发展，是城市现代化建设必然的产物。特大城市大规模的建设将逐渐减少，由“增量”向“存量”转变，依靠卖地的城市发展模式逐渐被取消，对城市进行更新改造成为未来城市发展的主要趋势。

1、相关概念界定

1.1国土空间规划概述

2018年，我国颁发了《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号），首次明确了涉及所有规划的“三级四类”规划体系。国土空间规划作为新规划体系中的一类规划，在新规划体系中发挥着基础性的作用，同时还在发展规划中起到统领的作用。2019年5月28日，自然资源部印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发[2019]87号），《通知》明确提出：“在今后的工作中，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等统称为‘国土空间规划。”同时，《通知》还指出现在既有的规划成果也都会融入到新编制的同级国土空间规划当中。从规划的运行方面来看，国土空间规划体系主要分为四个子体系：“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系[2]。

1.2城市更新概述

城市更新是城市进行“新陈代谢”的过程，是指将城市中不适应现代化发展的地区进行有目的、有计划的更新改造的活动，使之能够适应现代化的城市社会生活[1]。在城市更新过程中，既有推倒重来的重建模式，也有对历史街区及有意义旧建筑的修复改造模式等，大致可分为：redevelopment（再开发模式）、rehabilitation（整治改善模式）和conservation（保护开发模式）这三种。当前，城市更新所表征的意义，已经不再局限于改善城市的物质环境，而是有着更广泛的社会意义与经济复兴意义。

1.3特大城市概述

当前，全球各地对特大城市的划分各不相同，很多国家和地区一般是将常住人口在100万以上的城市划定为特大城市。而我国自改革开放以来，最初也是以此为标准划分的特大城市。但随着经济的快速发展，城市化建设进程不断加速，常住人口超过100万的城市越来越多，甚至还出现了常住人口超过1000万的城市，如北京、上海、广州、深圳等城市，这些城市不仅空间规模大，在经济发展方面所占的体量也较大。基于此，2014年11月，我国国务院发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，其中规定：城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，人口超1000万的为超大城市，如我国的“北上广深”就是超大城市，此外，西安、重庆和天津也已经陆续进入到超大城市行列。截止到目前，我国除了地广人稀的西部地区和人口总量较小的海南，大多数省的省会城市均已成为特大城市，而青岛、苏州、厦门等经济发达的城市也已经迈入到特大城市的行列当中。

2、国土空间规划视角下的特大城市更新规划政策制度对比分析

随着时代的发展，当前我国的社会经济发展已经有过去的高速度发展转变为高质量发展，而在城市化发展建设过程中，也由过去的“增量”向着“存量”的方向转变。换句话说，未来的城市发展，在国土空间规划背景下，将逐渐减少大规模的城市建设，传统依靠卖地进行大拆大建的城市发展模式将逐渐被取缔，城市发展亟需探索新的动能。而我国的特大城市在国土空间规划背景下，逐渐开始探索区域综合开发模式，对某一区域进行整体改造、建设和运营于一体的综合开发行为，涉及到土地的一二三级开发、基础配套设施建设和公共设施建设等内容[3]。其载体主要分为新城开发、产业园区开发、交通枢纽开发和城市更新改造等几种。其中新城开发好产业园区开发主要是扩大产业发展空间，加速产业聚集，能构建城市产业生态体系，增强该产业的自我更新能力，打造新的经济增长极。但新城开发模式比较单一，亟待尋求创新突破点，而产业园区开发则很难把控其发展方向，且招商引资任务较重，减小较慢。而交通枢纽开发，对经济带动的作用十分显著，能实现交通枢纽与经济发展的双赢，但这种开发模式必须依托交通枢纽来开展，对选址的要求极高，且需要大量的资金支持。而城市更新改造，则是充分挖掘、利用城市存量土地资源，实现资源利用效率的最大化。而且，随着我国经济的发展，很多特大城市中存在着较多的老旧建筑，对其进行更新改造的需求十分强劲。

在特大城市更新规划政策制度方面，各城市均根据本地的实际发展情况，或依托“一带一路”倡导沿线优势，如亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线，发挥中心城市作用，以线串点，以点带面，逐步形成了各经济带，如京津冀、长三角、粤港澳大湾区，构建内外联动、陆海互济全方位开放新格局，带动了其他地区的发展。在资金投入政策方面，均增大了资金投入的力度[4]。

具体来说，京津冀地区的特大城市在城市更新规划政策制度方面，主要是进一步规范了企业投资土地以及开发项目的利润，并且强调运用文化这个新动能推进城市的发展[5]，如河北地区很多城市都在城市规划中，明确指出要保护、展示地域文化，打造城市特色;而长三角地区则重视对“城中村”地块的改造工作，通过对老旧城区的更新改造，盘活存量，促进长三角地区特大城市的更新改造;粤港澳大湾区则是坚持“双轮驱动”战略，一方面要保障制造业用地的规模，同时严格控制工业区块线范围内的“工改商”和“工改居”，确保大湾区特大城市的工业用地比重;而其他地区的特大城市则是严格规范了土地的一级开发管理，对于土地一级开发区域内的土地出让收入，实行了“收支两条线”管理，严禁与企业进行土地出让收益分成。

结语：

综上所述，未来的城市发展，在国土空间规划背景下，将逐渐减少大规模的城市建设，传统依靠卖地进行大拆大建的城市发展模式将逐渐被取缔，城市发展亟需探索新的动能。在国土空间规划视角下，基于存量盘活的要求，很多特大城市在编制城市更新规划政策制度时，引入了创新思维，并基于文化视角开展城市更新，极大地激发了城市发展的活力，不仅改变了城市本身，还刺激并引导了城市的后续发展，有效地促进了城市构造持续与渐进的改革。

参考文献：

[1]陈珊珊.国土空间规划语境下的城市更新规划之“变”[J].规划师，2020，v.36;No.314，（14）：84-88.

[2]李牧耘，魏运喆，许顺才，等.政策链视角下国土空间规划实施配套政策设计与创新思考——基于既有主体功能区政策文本分析[J].城市发展研究，2020（07）：P.40-48.

[3]邹兵.国土空间规划体系重构背景下城市规划行业的发展前景与走向[J].城乡规划，2020，000（001）：P.38-47.

[4]林强，李泳，夏欢，等.从政策分离走向政策融合——深圳市存量用地开发政策的反思与建议[J].城市规划学刊，2020，000（002）：89-94.

[5]晁恒，林雄斌，李贵才.尺度重构视角下国家级新区“多规合一”的特征与实现途径[J].城市发展研究，2015（08）63-64.