李兆友　范逸尘

【摘要】本文从政府向社会组织购买公共服务的角度出发，从购买主体、承接主体、使用主体和评估主体四个方面对政府向社会组织购买公共服务的监管机制进行了研究和分析，找出其中存在的问题，提出了一些针对性的建议，希望可以保障政府购买公共服务的价值和作用得以实现。

【关键词】政府部门;社会组织;公共服务;监督机制

一、政府向社会组织购买公共服务的监管主体

（一）购买主体

在政府向社会组织购买公共服务的过程中，其购买主体是政府，除了政府之外，还包括一些其他的具有一定行政管理职能的事业单位和群体组织，但是在西方的一些国家政府仍然是最主要的购买主体，所以，在本文的购买主体中仍然是以政府为主进行分析的。站在监管机制的角度上来说，政府部门要尽快对自身的职能进行转变和完善，以服务型政府为标准，通过市场来向民众提供公共服务，这种职能的转变也是时代发展的要求。

（二）承接主体

在政府向社会组织购买公共服务的过程中，其承接主体是社会组织。在我国的相关法规中对承接主体进行了分类介绍，承接主体包括社会服务机构、社会团体和社会基金会等，其中重点是社会服务机构和社会团体组织。在政府部门向社会组织购买公共服务的过程中，需要不断地对治理方式进行创新，加速政府职能的转变。以激活社会组织能力为基础，进一步挖掘市场潜力。

（三）使用主体

政府向社会组织购买公共服务的使用主体是公民，所以民众是公共服务需求的主要承受者。在我国政府向社会组织购买公共服务的过程中，需要以民众的需求为主要参考，满足民众的不同需求。政府向社会组织购买公共服务是为了满足人民日益增长的需求，实现社会治理体系和相关监管机制的完善和发展，是进一步区分社会和政府关系的重要途径，也是提高整体社会效益的重要保障。社会组织面向的是整个社会，需要根据不同的群体、阶层、地域的不同需求，充分发挥出市场导向的作用，开发出比政府更加敏捷的反应力，发挥出比政府服务更大的优势。

（四）评估主体

在政府向社会组织购买公共服务的评估过程中，政府是最为主要的评估和监督主体，为了更好地实现社会组织公共服务的发展目标，需要由一个公平、公正的第三方来进行评估和监管工作。不断完善由服务对象、第三方机构形成的系统性的评审体系，通过公平、公正、透明的评估和监督来保障政府购买公共服务质量和效果的实现。

二、监管机制中存在的问题

（一）没有完善的公共服务整体平台

政府部门向社会组织购买公共服务没有被纳入到政府采购的范畴中，并且还没有制定出相關的法律法规来进行保护。虽然政府部门已经颁布了《政府采购法》，但是并没有明确政府采购保障方面的内容，针对公共服务的购买也没有明确指出。另外，在《政府采购法实施条例》中虽然也进行了一部分的拓展和补充，但是针对公共服务购买的体系化服务，仍然需要由政府来进一步的完善。此外，针对政府部门向社会组织购买公共服务方面也没有形成统一的标准，没有形成有效的监督和管控平台，在行业标准建设方面、公平公正方面也有所不足，这些都严重影响了政府购买社会组织公共服务的有效实施。

（二）定价方式过于简单

在对已经实施的项目进行研究后发现，虽然政府部门的相关管理人员都认为购买公共服务的定价和市场决定价格机制之间有着非常明显的不同，但是很多政府还是选择套用这种定价机制。在政府购买公共服务的过程中其定价的目标有着很强的复杂性和多样性。在实际的执行过程中，招投标的方法采用的是工程招投标的方法，其中成本计算的问题就成为了重点和难点。因为成本的核算工作不科学、不规范、不标准，所以在政府短期购买的时候就会出现购买完后下一期的服务应该怎样处理的问题。

（三）监管评估工作存在缺陷

一方面，我国政府部门向社会组织购买公共服务的监管权力并不集中，政府机构和进行相关业务评价的社会机构之间的关系非常紧密，并且还有着很强的利益关系，这增加了监管工作的困难。另外，在政府职能的变化过程中，政府购买公共服务的范围越来越广，政府部门只需要依靠清单和相关的目录就可以进行购买。虽然这是一种进步，但是在实际的执行过程中，第三方机构对政府部门的评价很多时候是在项目完成之后才进行的，对于前期的立项评价非常少。另一方面，在对购买服务进行评价的过程中，一些政府部门除了肩负监管责任之外，同时还是购买主体，甚至还是执行者和监管者的角色，这样就很难保障监管工作的公平公正。经研究发现，很多项目缺乏第三方评估机构，并且在评估标准方面不够统一和全面，评估判断工作的客观性和实际性不足，评估人员的专业性比较差，在实际工作中很难达到公平、公正评估。

三、完善政府向社会组织购买公共服务监管机制的建议

（一）建立完善的购买服务平台

一要不断地完善相关的信用系统，建立起全面的县区信用信息平台，通过信用鼓励、失信惩罚的方式来完善相关的监管机制，提高监管效率。二要建立起政府购买公共服务的信息平台，提高政府信息和社会组织之间的有效联系。三要完善政府购买公共服务的招投标流程和评价估算支付等流程，可以通过委托第三方机构的方式来进行评价和估算，建立起完整的购买公共服务体系。四要针对市场的主体和运营项目进行监督管理方面的培训，设立起联系信用体制和购买公共服务的信誉系统，并向社会组织和其他社会团体实施分级分层次的监管，公开服务业务的相关规范和标准。

（二）完善定价机制建设

要建立起以民众需求为基础的政府购买公共服务体系，并建立起一套完整和科学的公共服务定价标准。制定合理的议价方式，避免出现因价格过低造成的社会组织活动困难、人才流失的问题。社会组织可以在相关的范围内，通过竞标的方式来申请政府部门的经费投入，并把其用于公共服务建设中，提高居民对公共服务需求的满意度。另外，政府部门也需要建立起社会组织发展的专项费用，通过工程监管的方式来建立起多主体参与的资源整合平台，可以根据已完成的公共服务购买定价机制的经验，来设置专门的谈判、监督、沟通等人才队伍，把管理者、监管者和支持者都纳入到公共服务购买的全过程中。

（三）加强监管和评估机制

在政府购买公共服务的过程中，需要引入第三方评价机构，并对公共服务购买项目的实际情况进行评估，提高政府购买公共服务的业绩评估水平。政府部门要引入独立的、专业的第三方评估机构，杜绝运动式的购买，要实现真正为提升政府公共服务质量而购买。政府部门还需要加强对交易成本的控制，完善相关的评价管理，避免出现公款私吞问题。可以通过设定业绩指标来对各自的工作业绩进行量化评估，建立起科学合理的业绩评价系统，通过第三方评价机构，如审计事务所、会计事务所等来完善外部的监管体系，通过科学合理的监管机制来提高政府购买公共服务的质量和水平，为民众提供更多的优质服务。

（四）借鉴国外政府购买公共服务的经验

最早政府部门向社会组织购买公共服务起源于英国，所以英国在这方面已经有了一系列的规范性文件和评估监管体系。例如，英国政府在购买公共服务方面一直都在进行不断的探索和改进，尤其是非常重视民众的意见和建议，在政府购买公共服务的过程中，民众的参与比较早，这样就在很大的程度上保障了政府购买公共服务的资金渠道和相关法律系统的规范。此外，政府还把三三合作的原则引入其中，下放一些政府权力，让更多的民众参与其相关政策的制定，提高了政府购买社会组织公共服务的监管力度和水平。因此，我国政府部门可以借鉴英国三三合作的原则，通过适当下放一些权力来提高监管的效率和质量，促进政府购买公共服务监管机制的完善和发展。

另外，在英国政府购买公共服务监管过程中，政府相关部门还通过结构性嵌入的方式，也就是把机构嵌入到影响其自身竞争力的关系体系中。而在我国，这种结构嵌入性的机构也是可以被引入的，在引入的过程中可以设立一些參考标准，并把一些组织机构引入其中，通过政策的实施来达到预设的目的，通过这种形式来完善政府购买公共服务的监管机制。在我国政府购买公共服务的过程中，场外资金的数量要高于英国很多，可以把这种外部资金建立起来的机构嵌入到政府机构中，实现彼此的互利，政府部门不仅可以参与到决策中，同时还可以实现权力下放后监管水平的提升，最为重要的是政府在购买公共服务的过程中还有充足的资金，相关的机构也可以实现自身的全面发展。

四、结语

为了更好地分析政府部门向社会组织购买公共服务的监管机制，本文对政府向社会组织购买公共服务的监管机制现状进行了分析和讨论，找出监管机制中存在的问题，最后针对这些问题提出了一些针对性的建议，希望可以为提高我国政府向社会组织购买公共服务的监管机制的效率提供一些参考。

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【本文系辽宁省民政厅项目“PPP模式在辽宁公共服务机构中的应用研究”（lnmz201504）的阶段性成果】

（作者单位：东北大学）