摘要：重大公共安全事件是人类理性难以掌控的各种非理性现象大行其道和非理性因素作用释放的主要场域，运用非理性因素进行应急决策便成为应对重大公共安全事件中大量非理性现象或不理智行为的常态化政策决策方式，运用中很难避免诸如欲望上的利己与困惑、情感上的迷惘与冲动、意志上的冥顽与摇摆、灵感直觉上的教条与随意等偏倾性问题。为此，就要从满足人民群众的安全需要出发，将理性因素与非理性因素结合起来，通过决策者应急决策理性和应急决策制度的理性化构建等理性规制来排误纠偏。而要做到这些，需要在实际决策中以人民群众满意为前提，将对上级负责与对群众负责进行有机结合。

关键词：重大公共安全事件;政策决策;非理性因素;偏倾性;理性规制

中图分类号：C934  文献标识码：A  文章分类号：1674-7089（2021）02-0079-09

基金项目：国家社会科学基金项目“乡村振兴背景下农民公共精神生成机理与培育对策研究”（19BZZ031）;2019年度黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“社会变革政策非理性因素研究”（19ZZD198）

作者简介：张晓峰，黑龙江大学政府管理学院教授，黑龙江大学行政管理研究中心研究員。

重大公共安全事件作为预料之外的突发危机事件，从发生、发展直至结束，整个过程都充满了信息不对称性和不确定性，险象环生，非理性现象和非理智行为大量存在，相应的应对决策属于非线性、随机性的突发事件应急决策，运用非理性因素的情况较多，由此导致的偏倾性在所难免，只能运用理性力量加以规制和矫正。重大公共安全事件决策一直是研究热点，成果颇丰，但是，涉及非理性因素的相关研究往往局限于一般意义上的应急决策，且大多浅尝辄止，从非理性因素与理性因素关系视角上展开的深入探讨并不多见，本文拟在这方面进行一些尝试。

一、运用非理性因素是重大公共安全事件政策决策的常态化方式

重大公共安全事件是人类理性难以掌控的各种非理性现象大行其道和非理性因素正负双重效应展现的主要场域。

所谓理性，简单来讲就是建立在人的客观、冷静思考基础上，体现一定智慧的逻辑性认知形式与能力。“理性既含有巨大的能动性，并能在追求崇高的理想目标中不断调整以提高适应能力，同时又保持其有理由和可理解的、‘健康思维的根本特征。”[杨耀坤：《理性、非理性与合理性——科学合理性的概念基础》，《科学技术与辩证法》，1999年第5期，第34-38页。]其主要表现形式是概念、判断、推理等理性因素，特点是逻辑性、程序化、规范性、模式化。阿那克萨哥拉将其视为精神性本原力量，赫拉克利特、柏拉图、亚里士多德将其等同理智、真理和智慧，黑格尔将其上升为世界主宰。在培根、笛卡尔、洛克、伏尔泰、康德那里，理性就是知识、逻辑、科学、人性、人权、伦理和正义。这种对理性的推崇，包括将其实用化和泛化，其实都是基于理性的理想化和终极意义。康德就认为理性以超越现实为特征，以追求永恒、绝对、无限为目标，因而是趋向理想化和无法实现的。黑格尔提出，“理性构成世界的内在的固有的深邃本性，或者说，理性是世界的共性。”[[德]黑格尔：《小逻辑》，贺麟译，北京：商务印书馆，1980年，第80页。]胡塞尔认为，人性的本性就在于追求理性及其所揭明的终极目标，“理性给予被认为是‘存有者的东西，即一切事物、价值和目的以最终意义”。[[德]胡塞尔：《欧洲科学危机和超验现象学》，张庆熊译，上海：上海译文出版社，1988年，第13页。]伽达默尔也认为，理性表征的是知识和真理为科学方法所不能把握的状态，它能支配我们的一切科学能力和我们的一切活动。上述认识集中体现在智慧这一理性禀赋上，理性由此被理想化，人们对理性的追求便成了超越经验和现实的、永无止境和永远无法实现的理想化过程，形成了源远流长的理性主义传统。从古希腊哲学到康德、黑格尔，理性成为启蒙运动的旗帜并在文艺复兴时期得到高扬，直至在实践中成为衡量一切的尺度和支配一切的存在，人的欲望、情感等非理性因素失去能动地位，成了理性支配的对象。特别是伴随着工业革命之后科技在各领域的扩张，理性主义大行其道，并成为二战后各种研究方法的主流。作为政策科学前身的决策科学，就经历了从客观理性到经济人假设再到有限理性直至行政人假设的发展历程。拉斯韦尔创立政策科学就是以理性为前提，视自然科学方法为唯一方法，开创了理性主义政策分析的传统。类似的还有邓恩的政策选择排序能力、伍启元的以准确计量寻求政策手段和最佳结果的决策方法等，都是哲学中的理性主义传统在政策决策领域的反映，理性决策往往被视为科学决策而备受推崇。

理性主义很早就因非人性和思维僵化而受到质疑。从文艺复兴、启蒙运动，到20世纪现代非理性主义、西方马克思主义及后现代主义，在批判理性主义的同时又挖掘并张扬了非理性，并把这种探讨延伸到社会历史和公共政策领域。韦伯认为现代社会价值理性弱化源于工具理性支配。福柯认为理性既是疯癫的原因也是表现。哈贝马斯提出“生活世界殖民化”，马尔库塞提出“单向度人”的说法，分别描绘了工具理性统治下的现代社会出现的病态现象。西蒙认为实际行动中并不存在客观理性，进而提出非理性行政人假设和有限理性政策模型。雅卡尔同样认为有限世界和有限理性决定了决策的有限性。拉斯韦尔也承认政策实际过程经常是非理性的。20世纪60 年代末，德洛尔在批评拉斯韦尔推崇理性的基础上，断言政策科学是判断与行动的哲学，而不是科学哲学。从20世纪70年代起，美国新公共行政运动就展开了对理性主义传统的反思，到90年代逐渐形成了批判理性模式的潮流，继而开始探寻超越理性模式的替代模式， 非理性问题日益受到关注。

所谓非理性，是指与理性相对的非逻辑认知形式与能力，一是指“心理结构上的本能意识或无意识”，二是指“非逻辑的认识形式”。[夏军：《非理性世界》，上海：上海三联书店，1993年，第225页。]主要包括欲望、情感、意志、无意识、直觉、灵感等不涉及智力的非理性因素，特点是非逻辑性、非程序化、非规范性、非模式化。非理性、非理性因素、非理智等既有联系也有区别，共同点是非理性因素的运用。用得好就是理性的，反之就是非理性的或非理智的。柏拉图、亚里士多德、培根等在肯定理性的同时都承认非理性在认识和实践中的作用。现代西方哲学认识论发展也趋向非理性化，包括崇尚理性的科学主义，如科学哲学的主要代表人物波普和库恩都承认科学靠理性，创新需直觉。贝克尔、卡尼曼等还专门论述了不确定情境下经济决策行为的非理性问题。至于非理性因素的局限性问题，胡塞尔提出理性主义有理性的一面也有非理性的一面，非理性主义也是如此。勒庞和马斯科维奇等都视政治为非理性的产物，进而认为政策决策自然也是如此。可见，非理性因素运用不当也会出现偏倾性，若有意或无意地将这种作用引向极端还会导致反理性的非理性主义。

在理性和非理性关系上，韦伯和帕森斯都提出人的行为是二者共同作用的结果。拉斯韦尔认为政策过程应是理性的，但实则经常是非理性的。克朗认为理性分析须与非理性相结合。药师寺泰藏把二者在政策活动中的关系比喻为报时钟和流云。判断理性还是非理性的难点在于：针对一种想法或行为，从一个角度看可能是理性的，从另一个角度看也可能是非理性的;此人认为是理性的，他人可能会认为是非理性的;此时被视为是理性的，彼时又会被视为是非理性的;基于理性思考的行为可能导致非理性的结果，基于非理性动机的行为也可能产生符合理性要求的结果。所谓“见仁见智”“意料之外”“事与愿违”，以及“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”等都是从这个意义上说的。哲学意义上的理性与非理性问题更为复杂，篇幅所限不再赘述。

人类理性难以掌控的各种非理性现象的存在是重大公共安全事件的基本特点。哈耶克指出，人的理性虽是独一无二的禀赋，但并不足以安排整个人类社会进程。理性的理想化特征决定了人们在运用理性因素实现目标时常常力不从心，甚至事与愿违，陷入自我矛盾的困境，因为人们运用理性因素时总会由于主客观因素千变万化而受到实践、经验的约束和由此引致的非理性冲击。人们主观上总是试圖运用理性驾驭非理性，客观现实却是：非理性的桀骜不驯的特性总会诱发人们无意识的盲动等许多非理智行为。休谟就认为理性只是激情的奴隶，除服从和服务于激情以外，不能扮演任何角色，因为人的激情会引发不计后果的行为。他进而提出理性主义的基本方法是通过搜集数据、观察现象，从片段信息中总结出概括性观点的归纳法，这种归纳未必正确，也就是说，理性只是依据和手段，激情才是本质。这些论述意在说明人类不是完全理性的，理性不能对人们的所有活动都提供绝对成功的保证，更难以掌控各种非理性现象。重大公共安全事件大多是超出人类理性掌控的意料之外的突发事件，非理性因素的作用非常突出，诸如投机、瞒报、恐慌、抱怨、盲从、造谣、传谣、甩锅、恐惧、作秀等非理性现象非常集中，构成了重大公共安全事件的常态化图景，因而也是非理性因素大行其道的场域。尽管诱因复杂，但无外乎天灾和人祸。无论天谴、轮回等被视为“天意”的安排，还是报应之类的人为报复，其共同特点是出乎意料，从表现过程和结果看，大多被视为非理性。至于灵异事件、异常天象、谶语等各种迷信说法以及依靠巫术、占卜等决策更被视为非理性或不理智。其实，在重大公共安全事件中判定人们的行为是否理性是很困难的，比如危急时刻的理性应该是不被情绪左右，但这样的理性也会被视为非理性的冷漠。无论天灾还是人祸，重大公共安全事件中出现许多非理性现象都与人的不正当欲望有直接关系，更何况欲望本身就是非理性因素，运用不当就会产生欲望膨胀等非理性现象，由此引发不理智行为。正如物理学家霍金所指出的那样，人类基因中由于携带自私和贪婪的遗传密码，必然会无止境地疯狂索取，导致人类在享受现代化带来的富足的同时，也承受着这种“理性力量”种下的恶果。尤其是高度理性化表象下暗含着介于理性和非理性之间的高度不确定的灰色空间。从应然角度看，绝大多数人都是不具有理性判断能力的有限理性的人。实然却如乌尔里希·贝克在《风险社会》中指出的那样：现代科技越发达，我们就越笃信人类能搞定一切，结果便是一旦遇到灾难等无法应对的现象时便茫然不知所措、焦虑、惶恐、不安乃至愤怒。新冠肺炎疫情期间，即使全民抗疫，严防死守，还是出现了诸如决策迟缓、刻意隐瞒、朝令夕改、暴力闯卡、趁火打劫、造谣传谣、地域歧视等各种令人难过、蒙羞、愤怒的非理智现象。

既然理性乏力导致非理性大行其道是重大公共安全事件的基本场景，那么将非理性因素运用于危机决策就成为应对重大公共安全事件的常态化政策决策方式，甚至暗地里借助非科学的巫术、占卜等非理性手段也是这一特殊情境下的常见现象。罗森塔尔指出，在高度不确定和时间压力非常大的紧急状态下，政策决策系统快速反应以进行关键性抉择是危机管理和常态管理的重要区别。重大公共安全事件作为危机事件，其突然性、复杂性、关联性、风险性、严重性和影响的长期性等基本特征都与非理性因素之间有密切关联，能有效应对这种情形的是归属于不确定性决策和风险决策的危机事件政策决策。弗兰克·奈特在《风险、不确定性和利润》中对风险和不确定性进行了区分，认为前者能用概率计算，而后者不能。但是，社会学和政治学都认为风险与不确定性可合二为一且不可计算。最早提出“风险社会”概念的乌尔里希·贝克认为，作为现代化不可避免的产物，风险社会是工业文明发展到一定程度所产生的危及人类生存的一种危险状况，它表征的是现代工业化文明在利用科技手段创造财富的同时也遗留了不可胜数的“潜在的副作用”，从而将当代社会置于一种无法逃避的情境。这种情境表现为当今社会是一个高度系统化的社会，那种不起眼的小毛病都会引发整个社会大动荡的可能性越来越大。风险社会中的风险是不可计算的，因为灾难所产生的影响不具有常规形态，所造成的损害甚至无法弥补。危机蕴含风险，决定了其特征是不确定性。查尔斯·赫尔曼视危机为一种出乎决策主体意料、反应时间有限、会威胁决策主体最高目标的情境。危机自有人类社会以来就一直伴随着人们的生产生活，人类发展史也是不断与各种危机抗争的历史。本次新冠肺炎疫情无论潜伏期、爆发期，还是持续期、消退期，整个危机阶段漫长复杂，充满不确定性，诸如群体公共恐慌等大量非理性现象频现，增加了社会的紧张情绪，冲击着社会秩序，产生了较大的社会风险。尽管这是见惯不怪的危机场景，但再次重现并伴有始料不及的新情况，还是或多或少暴露出我们在应对突发危机事件政策决策上存在不足和失误，尤其是在运用非理性因素决策上存在偏倾性。更痛心的是许多非理性的做法还是对非典、禽流感等危机事件中暴露出来的失误应对方法的复制。新冠肺炎疫情对从中央到地方的各级决策者的决策能力都是一种巨大的考验。同时也进一步昭示，全球化使现代人类面临共同风险，诱因增多、形式多样、传播加速、范围扩大、危害严重等将是未来重大公共安全事件的基本特征和发展趋势。历史的重复既有线性方式，也有非线性方式;有符合逻辑的精准变化规律，也有逻辑不清的意外变化，甚至还有很多无法解释的历史困惑。对此，有些政策决策者自以为有知识和判断能力，实则缺乏基本常识，还只停留在个人感觉上。新时代的中国正处于深化改革的转型期，利益矛盾和博弈的不确定性增大，外部世界也在发生迅速深刻的同样带有不确定性的巨变。如果政策决策系统不进行相应的调整，没有能够适应新时代国家治理现代化需要的群体政策决策系统，那么一旦再遇重大公共安全事件，非理性因素运用的偏倾性还将再现，非理智行为和非理性现象出现的概率还会增加。

总之，一定要辩证对待重大公共安全事件政策决策中理性因素和非理性因素的作用。对其中任何一方都不能盲目推崇或拒斥，更要避免陷入理性主义或非理性主义的泥潭。尤其是将非理性因素运用到重大公共安全事件政策决策中，稍有不慎就会出现偏倾性。

二、重大公共安全事件政策决策中非理性因素运用偏倾性的深层分析

立足于人类的有限理性来运用非理性因素进行应急决策是应对重大公共安全事件的基本政策决策方式，自然也是利弊共存的。正面作用包括：欲望上的责任心与使命感、情感上的关爱与激情、意志上的冷静与克制、直觉灵感上的应变与创新等。负面作用包括：欲望上的利己与困扰、情感上的迷惘与冲动、意志上的冥顽与摇摆、灵感直觉上的教条与随意等。这些负面作用都是重大公共安全事件政策决策中运用非理性因素导致偏倾性的具体表现，主观上可能无故意，客观效果上却显现出一种权力意志主导下的带有唯意志主义特点的主观主义，实则是非理性主义思想倾向。

重大公共安全事件政策决策中非理性因素运用中的偏倾性是指政策决策者预料之外的、理性难以把控的盲目随意或混乱现象。它既存在于政策决策者独立决断的情形中，也存在于群体决策中，包括群体决策中的个体决策行为。重大公共安全事件政策决策作为危机应急决策是一种应对不确定性的有组织的群体决策行为和风险决策。卡尔·威克将组织应对不确定性的策略分为基于规则的策略和基于情境的策略。规则中理性因素的成分较多，情境中非理性因素的成分较多。本次新冠肺炎疫情从暴发、相持到未来走向都充满了不确定性，防控政策决策也必然呈现出探索性、随机性、创新性和风险性共存又交互影响的图景，非理性因素运用比较频繁和广泛，在发挥正面作用的同时，诸如领导不力、决策迟缓、执行混乱、违法乱纪、简单粗暴、矫枉过正、心存侥幸等负面作用也很突出，折射出疫情防控应急政策决策中非理性因素运用上的偏倾性。笔者梳理权威官方媒体的报道，概括出以下几个方面的表现：一是基于不正当欲望的瞒报谎报、截留防疫物资、地方封堵、地域歧视、假公济私和各种形式主义做法;二是情绪冲动引发的诸如贯彻禁聚令时掀翻麻将桌等简单粗暴行为;三是意志不坚定导致的诸如不顾本地疫情严重盲目跟风解禁导致的疫情反弹，或落实防控政策时教条、固执、不善变通等;四是直觉和灵感运用不当造成的诸如设路障、奇葩标语、花样作秀等费力不讨好的一刀切式做法。有些做法虽极富创意、初衷良好，但是令人不舒服。这些非理性因素运用的偏倾性会使危机应对变得极为被动与艰辛：一是容易强化信息隐匿性和不对称性，引起公众心理恐慌或造成盲从效应，并产生扩散性影响和不良连锁反应;二是预料之外的非理智情况不断出现;三是各种迷信活动粉墨登场，预言、谶语、谣言、传闻满天飞。

一般说来，将非理性因素运用在重大公共安全事件的政策决策中，动机不纯和基于理性思考却出现事与愿违的非理性结果这两种情况居多。如本次新冠肺炎疫情对“吹哨人”前批后赞，武汉交通管制后对外地人前松后严。究其决策认知上的原因，一是欲望的非理性，如投其所好、明哲保身等不正当私欲和好心办坏事的不合理公心;二是矛盾心理，如瞒报和报喜不报忧多出于想把事情办好又怕被问责的纠结与困惑;三是决策者在不掌握权威信息情况下的风险预判能力不足，比如，新冠肺炎疫情初期，因对病毒缺乏统一的权威性认识造成误判，贻误了防控最佳时机;四是不愿及时披露信息的危机处置惯性思维和企图蒙混过关的侥幸心理;五是对预防、预测、预警与危机应急决策中非理性因素的运用之间的内在联系在认知上还存在盲点;六是决策认知中的法治意识不强。从已经发生过的重大公共安全事件来看，认知偏差导致误判的居多，且都与非理性因素运用的偏倾性有关，体现出某种程度的集体行动逻辑。因为在这个过程中，置身群体之中的个体理性往往会被群体的无知、极端、武断、失态、疯狂等非理性淹没，从而有意无意地盲从群体，造成误判和决策失误。一方面，这与政策决策体制尤其是依法决策体制机制不完善造成的对应急决策权掌控不力和制约不够有关。由此产生的连锁反应是层级结构的应急决策执行力因唯上而下降，阳奉阴违、明知故犯、不负责任等非理智行为在所难免。预测、预警、预案，应急响应，事前、事中、事后等应急处置机制即使非常完备也很难发挥应有效力。另一方面，传统文化中官本位、等级情结、面子心理、人情关系之类的潜规则使得非理性因素根深蒂固，运用到重大公共安全事件政策决策中更容易出现偏倾性。

三、理性规制：矫正重大公共安全事件政策决策中非理性因素运用偏倾性的基本范式

重大公共安全事件政策决策是一种群体决策。恩里克·克兰特利将灾难响应界定为有组织的集体行为，离不开一定的制度规范。这种规范可人为设计，也可自组织形成，无论哪种都应该体现出理性或理性追求。制度规范的人为设计容易做到，制度规范的自组织形成则离不开非理性因素的驱动和润滑作用。康佛将复杂性理论引入应急管理研究，探索了应急响应中的自组织问题，即在没有外部指令条件下，系统内部各子系统之间能自行按某种规则形成一定的结构或功能，实现系统从无序向有序演化。這个过程只能产生于与外界进行物质、能量、信息交换的开放系统。这个开放系统在危机事件爆发后开始离开原来的平衡状态而进入杂乱无章的非平衡状态。在开明且有智慧的决策者引入非理性因素的作用下，经过涨落使系统内各子系统间存在的非线性相互作用形成有效协同，进而实现系统的平衡有序。需要指出的是，仅靠非理性因素运用只能解燃眉之急，系统的稳定发展取决于理性因素的指导和理性化的制度设计。柏拉图认为激情是理性的奴仆，凭感觉和欲望冲动决策永远只能看到影子，而拥有理性的人往往理智清醒，能走出洞穴并拯救所有人。理性的力量在本次新冠肺炎疫情防控政策决策中是强劲的，也是战胜疫情的主要支撑和希望所在。在党中央和国务院的正确领导下，各级政府始终将满足人民生命安全需要这一动力源泉作为政策决策的主导性价值取向，以对党和人民的深厚情感和对事业负责的高尚情操无私奉献，以百折不挠的坚定意志排误纠偏，以随机应变的直觉判断和群策群力的启发灵感推动政策创新，才有众志成城战胜疫情的瞩目战果。

针对重大公共安全事件的某些复杂情形，运用非理性因素随机决策是理性的还是非理性的？即使初衷是善意的，结果也为多数人所满意，依然会存在见仁见智的情况。比如真话与假话，哪个是理性的？哪个是非理性的？在危机处置的特定情境和语境下，确实可能是非难断，不是非白即黑那么简单，也不是特事特办的“善意谎言”就能解释清楚，更不能用“存在即合理”和实属无奈的“是非功过让后人评说”一以概之。新冠肺炎疫情初期部分地方出现的疫情瞒报和信息发布延迟等行为产生了严重的后果，也是事先无法预料的。这种情况理论上可以理解，因为人无完人，决策的初衷是理性的，但结果未必也是理性的。再如，交通管制是基于国情的理性思考，但也有言论，尤其是国外舆论，认为这是非理性的侵犯人权。然而，那种放任自流从而招致大范围病毒感染的做法就是理性的吗？延迟复工在阻断疫情传播的同时也使不少企业的生产受到影响，由此带来的倒闭和失业增加了社会负担。这些都说明，介于理性和非理性之间的危机应急决策大多属于不确定性的非线性随机决策，事与愿违和南辕北辙也是这类决策中的常见现象，即使群体决策也难幸免。勒庞在分析这种现象的原因时指出，孤立的个体都具有主宰自身行为的理性思考能力，群体则不具备这种能力，因为个体一旦置身群体之中，就可能会受到群体潜移默化的影响，放弃独立思考而服从群体意志。这种情形在本次新冠肺炎疫情防控应急决策中同样表现明显，比如许多地方对封堵道路一味盲从，而不考虑是否有必要;看到外地解禁，不顾本地疫情的严重性而盲目跟进。可见，在信息不对称和不确定性特点突出的重大公共安全事件中，运用非理性因素进行应急政策决策是类似赌博的风险决策，到底是理性的还是非理性的，有的非常明确，有的确实有待历史评判。

人不是全知全能的，都是有限理性的，运用非理性因素进行重大公共安全事件政策决策有一定合理性，由此导致的偏倾性也难以避免。解决的办法是理性规制，具体体现在决策者的应急理性和由此指导的应急决策体制机制的理性化构建上。

决策者的应急决策理性要求决策者个体和决策群体首先必须在理性因素和非理性因素及二者相互关系方面有学理上的清醒认知，如此才能构建出理性化的应急决策体制机制，并以此约束自身的决策行为。通过与理性规制的互动展现自身决策的理性品质，以避免非理性的个人专断，以此提高政策决策的理性化水平。为此，可以从以下三个方面着手。

第一，充分释放非理性因素有利于决策理性化的正向功能。首先，在欲望方面要惠民所欲，克己奉公。其次，在情感方面要以自身的正面情绪感受和处理引起公众非理性情绪的各种传言和谣言。再次，在意志方面要立场坚定不动摇。最后，在直觉灵感方面要善于将非理性因素偏倾性中暴露出的问题及时转化为理性动力。理性因素的指导和规制不仅有助于克服和约束重大公共安全事件政策决策中非理性因素运用导致的非理性盲动，而且还有助于将非理性因素变成人们活动中的合理因素，其中“对非理性活动的成果（如科学认识中的原始猜测）进行论证，乃是理性最显著的作用”。[杨耀坤：《理性、非理性与合理性——科学合理性的概念基础》，《科学技术与辩证法》，1999年第5期，第34-38页。]真正的负面情绪其实是不存在的，自然也无好坏或理性与非理性之分，失望、压抑、愤怒、无聊等情绪是内心欲望和需要的反映，其外泄实质上是沟通诉求的表达或宣示。负面情绪作为公众议程产生的要素含有重要信息，可以提醒决策系统予以关注和回应，对政府政策议程确立起着极为宝贵的安全阀作用，尤其应该对意志调控情感的功能予以特殊关注和运用。意志虽属非理性因素，意志品质却被视为理性的化身。比如，伴随着其他地方的陆续解禁，疫情依然严峻地方的决策者很容易受疲劳心态和松懈情绪的影响而盲目跟风，不畏浮云遮望眼的坚定意志品质这时候就显出其难能可贵之处，甚至可能起到决定性作用。因为向好的疫情防控形势来之不易，稍有闪失就可能会前功尽弃。这种顽强意志来自对人民生命负责的使命感，来自对灾情的清醒认识和准确研判，来自对自身有限理性的认知。

第二，善于调动理性因素进行指导。比如，实事求是的推理与研判、质疑与反思、实说与道歉，以及正确运用科学与正义、信仰与道德。具体途径是：通过运用这些理性因素来掌控决策行为中的欲望，进而以此调节情感、意志和直觉灵感，使非理性因素运用始终在正确轨道上进行。理性因素在正当欲望和正面情绪的影响下反而能更好地调控非理性因素的运用。

第三，将理性因素同非理性因素结合起来矫正非理性因素运用中的偏倾性，以此做到决策科学、精准，实事求是，才有可能杜绝用诸如“遇到问题绕着走”、因噎废食、一停了之等非理智行为应对非理性现象的错误做法。

理性化的重大公共安全事件应急政策决策制度是指优化调整相关的民主与法治、集权与分权，以及现有应急管理体制机制等制度安排，建立包括独立决断、民主集中制等议事规则，合理运用传媒、社会公众、外脑、第三方等渠道及其技术手段。应该从以下五个方面提高重大公共安全事件应急政策决策的理性化水平。

一是尊重知识和常识，运用好逻辑性、程序化、规范化等理性因素比较突出的知识、科学、技术、道德、法律、正义、外脑等思维智慧，尤其是大数据和专家的智力优势，以及公众、社会、媒体等有利于规制非理性冲动的决策资源，并将其转化为制度化应急规制的优势。这套规制必须基于科学和理性，要贯穿重大公共安全事件的全过程，包括潜伏期、爆发期、持续期、恢复期等主要阶段。在“一案三制”等应急制度体系中，尤其需要诸如不说谎添乱、不损人利己、恪守道德法律原则等大众理性的协同配合。

二是优化建立在法治基础之上并受理性指导的理性因素与非理性因素交互作用的重大公共安全事件应急政策决策机制。首先，这种交互作用要贯穿整个应急决策体制机制。这种机制应立足治理而不是管理，强调多元主体的協商、平等、互利、协同，坚持公开、透明、有效、回应的原则。载体是高效协同、无缝衔接、扁平化的数字化联动决策机制。其次，依法决策。要在法治轨道上进行应急决策，具体来说就是应急措施要符合法律法规和法治精神。特殊时期运用非理性因素等特殊办法可以理解，但不能冲击法治底线这一理性要求。再次，完善民主化、科学化的应急决策体系。这是发挥群体决策智慧以弥补决策者个体认知能力不足的理性化选择。为此，需要建立健全指令清晰、权责明确、政令畅通、系统有序、执行有力的集中、统一、高效的应急决策和指挥体系，完善预防为主前提下的重大风险研判、评估、决策、预警、应急响应、防治结合、联防联控、群防群治等协同、考评和激励机制。最后，正视存在的问题，充分发挥传媒和数字技术的优势，及时披露和通报信息以回应公众关切，增强公众信心，稳定公众情绪，避免由群体恐慌等非理性行为带来的次生灾害。应该实事求是地通过媒体告知公众实情。媒体不能回避客观理性方面的内容，也不能放任一些非理性内容肆意传播，更不能鼓噪虚幻的情绪化内容，而是要担负起培育公民理性判断能力与理性平和社会心态的职责，努力营造公共精神和大众理性的良好舆论氛围与社会环境。

三是加强重大公共安全事件政策决策非理性因素运用方面政策执行力制度的建设。高质量的政策执行力是有效应对重大公共安全事件政策决策非理性因素运用偏倾性的根本。人的有限理性决定了政策决策很难做到完全理性和科学，政策方案自然不可能尽善尽美，非理性因素运用中的偏倾性也就难以避免，对政策决策执行中暴露出来的问题进行及时的排误纠偏显得尤为重要。“危机事件表明风险防控体系中预防体系亟待加强，未雨绸缪的制度安排和政策工具需要补位，亡羊补牢的反应体系和未雨绸缪的预防体系需紧密结合。”[赵新峰：《突发性公共卫生事件冲击下风险防控协同治理共同体的建构策略》，《行政论坛》，2020年第3期，第80-88页。]为此，要加强对政策决策中非理性因素运用的执行过程监控和相关执行力制度的建设，通过科学有效的制度及时发现并有效遏制、纠正政策执行中那些靠文山会海与记忆落实上级指示，盲目跟风、临时抱佛脚、拍脑袋、马后炮、土政策、变通等形似理性思考，实则非理智的做法。尤其是在干部火线提拔中要尽可能避免投机，问责时要尽可能避免冤情，减少由此引发的各种非理性连锁反应。

四是重大公共安全事件政策决策作为危机应急管理，也是一个摸着石头过河的理性因素与非理性因素交互作用的试错过程，离不开健全的试错、容错、纠错、监督、问责和免责机制的保障。

五是主要决策者在民主集中制前提下的临机决断水平是解决重大公共安全事件政策決策非理性因素运用偏倾性的关键。在应急决策中，米歇尔斯所说的寡头统治铁律是客观存在的，也有一定合理性。即使决策体制机制高度健全，最终拍板定案的还是主要决策者，其决策素质和能力举足轻重，甚至对全局起着决定性作用。首先，要根据实际情况正确处理好民主与集中、集权与分权的关系。既要通过坚持民主集中制发挥集体智慧决策的优势，又要在需个体运用非理性因素独立决断时敢冒风险、勇于担责，同时又不能失去理智，而是善用理性因素和集体智慧来规避非理智风险，矫正非理智行为。其次，提高运用非理性因素进行风险预判的能力。科学预测必须有理有据，可质疑、可证伪，切忌迷信“知其然不知其所以然”的非理性神秘预测。要将理性因素与非理性因素结合起来，通过技术性与非技术手段相结合的方式对危机事件的非常态因素进行风险预判，充分考量事件的影响力、持续性、可控性及传播性，尽力避免被别有用心之人所利用，或轻易成为非理性集体狂欢的一员。最后，危急时刻的领导者责任认知有助于维护政策的公信力和权威性，为此，要尽可能避免危机应急决策中那些以主观主义、教条主义、官僚主义、本位主义、形式主义等形式表现出来的非理性因素的影响。

综上所述，决策者的应急决策理性必须与应急决策制度的理性化有机结合起来，才能解决重大公共安全事件政策决策中非理性因素运用的偏倾性问题。当然，人人都有理性障碍，理性人未必真的有理性，还存在“理性压制”等问题。在实际决策中，还需要在人民群众满意的前提下将对上级负责与对群众负责进行有机结合。

〔责任编辑：来向红〕