蔡晶晶，杨文学，林芳菲，谭江涛

(1.厦门大学 经济学院，福建 厦门 361005；2.漳州职业技术学院 科研开发处，福建 漳州 363000；3.浙江农林大学 a.经济管理学院，b.浙江省重点培育智库——浙江省乡村振兴研究院，杭州 311300)

自2003年林权改革之后，福建省林地使用权和林木所有权归林农所有。由于林农的利益短视问题，部分重点生态区位的天然林被逐渐替换为人工林，生态环境遭到极大破坏。为了缓解林农与生态保护之间的矛盾，实现生态和林农的共赢，同时，也需要将重点生态区位的零散生态林进行集中管理，以优化生态公益林布局，福建省响应《国务院关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》，在2016年出台了《福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案》，先期确定武夷山市、永安市、沙县、武平县、东山县、永泰县和柘荣县这7个县(市)为首批省级试点县(市)；2017年，又增加建阳区、顺昌县、新罗区、诏安县、永春县、闽清县和福安市这7个省级试点县(市、区)。在2017年的赎买工作中，福建省各地形成了特色鲜明的赎买方案，其中，典型的改革方案有武夷山市、永安市、沙县和武平县的模式。武平县以直接赎买和租赁赎买为主，管护机制主要是大力推动林下经济，促进生态经济协同发展；沙县主要分为3种模式，分别为直接赎买、补助改造和定向收储，并由国有林管理站统一管理；顺昌县则为直接赎买、股份合作经营和国有林场集约管理；武夷山作为国家重点保护区，在实行直接赎买和租赁赎买商品林后，严禁对林场开展经营管理活动，因此商品林赎买政策在当地更主要的是作为公益类政策来施行。需要探讨的主题是：由于外在环境禀赋和政策执行模式不同，不同试点区域商品林赎买的绩效结果存在差异，这种差异是如何导致的，其影响因素有哪些？关于商品林赎买政策的研究主要集中在政策介绍方面，例如林农对政策的认知度[1]、商品林赎买的融资模式[2]、赎买政策模式比较[3-4]、赎买方案的设计与实践[5-8]和赎买方案的优化策略[9-10]等。还有学者研究从生态补偿视角对商品林赎买政策模式进行探讨，认为补偿价格低于林农预期[11]影响了林农接受补偿的意愿[12-13]，林农参与商品林赎买意愿较低[14-15]。还有少量学者研究从制度安排与设计出发，对商品林赎买政策执行过程中的问题及解决措施开展分析[16]。从总体上来看，关于商品林赎买的研究偏少，无法系统化地对政策执行的效果开展定量评估，对各地区之间的效果差异与原因也缺乏具体的探讨，无法为政策提供全景性的参考。因此，根据实地调研的一手资料，选取福建省商品林赎买的几种典型模式，选取案例点开展深入的定量分析，对案例地商品林赎买政策效果进行制度诊断，有助于推动商品林赎买政策的实施，丰富该领域的研究成果，为优化基层环境政策执行提供一定的参考。

1 数据与方法

1.1 研究区域概况

2016年，福建省政府确定武夷山市、永安市、沙县、武平县、东山县、永泰县和柘荣县这7个县(市)为首批省级试点县(市)。其中，沙县和武夷山市早在2015年就开始试点改革；2017年，增加顺昌县等7个县(市)进行试点改革；2018年，商品林赎买改革的试点范围进一步扩大，又新增7个省级试点县(区)。“十三五”期间，福建省计划实施重点生态区位商品林赎买改革试点面积1.3万hm2。截至2017年底，福建省级财政补助投入1.4亿元，完成试点面积7 266.67 hm2。各地赎买的做法主要有直接赎买、租赁、置换和改造提升[17]。选取武夷山市、顺昌县、沙县和武平县为赎买政策的典型案例点(表1)。

表1 各案例点商品林赎买政策实施状况

案例点定价特点赎买模式及面积武夷山市 竞标确价+第三方收储直接赎买(536.9 hm2) 顺昌县 竞标确价 直接赎买(550.3 hm2)+租赁(774.9 hm2) 沙县 政府定价 直接赎买(336.2 hm2)+补助改造(280 hm2)+定向收储(111.5 hm2)武平县 政府定价 直接赎买(366.4 hm2)+租赁(1270.1 hm2)

1.2 变量选取

在对不同区域商品林赎买政策绩效影响因素的研究中，采用美国政治经济学家奥斯特罗姆教授开发的社会-生态系统分析框架(The Flamework of Social-Ecological System，简称SES)[18-19]，选取其中使用者系统(U)、治理系统(GS)和资源单位(RU)这3个核心子系统的变量体系进行分析。因为资源系统(RS)注重于与其他部门的互动作用，这在商品林赎买政策中并不突出，因此只选用3类核心子系统的变量体系。

1.3 模型选择

为进一步对案例点4种绩效结果的影响因素开展分析，需要将绩效分类结果设成y值，且4类绩效结果的分类是无序的，因此考虑采用多项Logit模型进行计量分析，并将顺昌县赋值为1，武夷山市赋值为2，武平县赋值为3，沙县赋值为4。多项Logit模型因变量分为多类，记为j=1，2，……，J，自变量记为K个。如果选定J类作为基类，对于不同的j，其系数各异，因此模型整体由J-1个Logit模型组成[20]：

式中x为自变量集合；y为因变量；j为第j类模型；J为总计分类个数；K为总计自变量个数；k为第k个自变量；βj0为第j类模型的常数项系数；βjk为第j类模型的第k个自变量的系数；xk为第k个自变量，p为概率。

商品林赎买政策绩效结果分为4种类型，共有3个Logit模型组成，且其中一个类别作为基类。如将高生态绩效高经济绩效(y=1)作为基类[20]，则模型公式如下所示：

1.4 数据来源

样本数据来自2018年厦门大学经济学院“商品林赎买政策调研课题组”在福建省内武夷山市、顺昌县、沙县和武平县实地走访所做的调查。武夷山市、顺昌县、沙县和武平县作为福建省第一批商品林赎买政策试点地区，早在2016年就已经开始实施，各地形成了特色鲜明的收储方案，收储规模也颇为可观，商品林赎买政策的施行成效亦开始逐步显现，这为政策的后评估分析创造了先决条件。

调查问卷分为5个部分：第一，户主个人特征，主要内容是个人基本信息、家庭组成、收入情况以及所从事职业；第二，农户行为选择影响因素，主要内容是林农所有林地的基本情况、参与商品林赎买政策的意愿程度及原因、以及在不同的付费机制下林农参与意愿的变化；第三，社群属性，主要内容是林农与社会的关系，如所拥有社会资本、是否参与社会活动和社会规范等；第四，制度属性，主要内容是关于商品林赎买制度设计中存在的问题及其影响因素、原因、机理等；第五，绩效评估，主要内容是从生态绩效、社会绩效和经济绩效这3个方面对商品林赎买政策实行之后效果的评价。其中农户行为选择与社群属性关注的是社会动员客体方面的内容，而制度属性则聚焦于行政控制和社会动员主体政府的行为特点。研究将综合农户行为选择、社群属性、制度属性和绩效评估这四大板块的数据对商品林赎买政策绩效进行全面分析。

调研对象共分为5类，分别是林业局、国有林场、林业大户、村委和普通村民。调研形式采用问卷调查与座谈相结合的方式。课题组对林业局、村委和国有林场相关科室领导采取深入访谈，了解商品林赎买政策的赎买规模、赎买标准、赎买方式、存在的问题和赎买后如何管护等。课题组对林业大户采取参与观察，用单纯随机抽样方法对赎买名单中的林业大户进行选取，这种抽样方法严格遵循概率原则，保证每个抽样单元被抽中的概率相同。该调查主要了解的是林业大户的赎买规模、赎买意愿、参与赎买的方式和收入结构等。课题组对普通村民采取问卷调查，抽样方法为简单随机抽样，以门牌号作为每户编号，将整体样本进行等规模分组，然后从每组中随机抽取一个样本进行问卷调查。该调查主要了解的是村民的赎买方式、赎买意愿、赎买意见、村民本身的基本信息和社群与制度属性。采用打分法让村民对商品林赎买政策实施后的生态、经济与社会效果进行打分。调研一共发放问卷273份，有效问卷为249份。其中，顺昌县70份，武夷山市53份，武平县72份，沙县54份。

鉴于商品林赎买的政策目的除了森林生态保护之外，主要在于减轻林农禁伐的经济损失，减轻社会矛盾和冲突，研究主要考察政策执行带来的生态和经济绩效在各地区的差异结果，并对影响该结果的因素展开讨论。在调查时，商品林赎买政策绩效评价题目在问卷中设置为：“请根据本村商品林赎买政策实施之后(根据各案例点执行时间不同标明不同的实施年份，如2017年以来)，以下生态、社会和经济绩效所发生的变化做出评价。请注意，此处的生态和经济效益是指由于商品林赎买政策实施所产生的绩效，排除其他因素。”由于采集的数据是横截面数据，无法从纵向年份对比中考察政策带来的绩效，使研究存在一定缺陷，但从分析绩效影响因素的角度看，仍旧可以得到一些有意义的研究发现。

1.5 数据处理方法

首先，对问卷调查数据进行描述性统计；其次，采用STATA中自带的向前逐步回归法将各变量逐步代入多项Logit模型以消除多重共线性；再次，通过皮尔逊检验和偏差检验来进行拟合优度检验，以判断模型与数据的拟合效果，并且根据伪R2来进行模型预测准确性检验，以判断模型的运行结果，同时根据似然比来进行显著性检验，以判断自变量对于因变量是否具有显著影响。基于上述分析，说明多项Logit模型具有较好的拟合效果。

249份问卷调查数据的描述性统计结果如表2所示。为了了解商品林赎买政策的整体施行效果，对249份问卷调查对象的特征进行描述性统计分析。超过90%以上的受访人口为40岁以上，且高中以上受教育人口在10%左右，受访对象学历以小学和初中为主，未受教育人数接近18%(表3)，这表明整体受教育程度偏低。从林地面积看，0.2～0.4 hm2和0.7 hm2以上的家庭占了大部分，中间0.4 ～0.7 hm2的比例较少，林地面积分布呈现两级分化态势，小农户和林业大户分别占了约一半的比例。从森林产权归属看，有47.62%的家庭分林到户，而有超过一半的人认为商品林赎买政策的扶贫效果不大。一半以上的人了解政策目的，而仅有将近三成的人拥有森林经营经验，不到一成的人经常参与村内公共事务。在资源单位中，一半的受访者拥有0.4 hm2或以上的林地，仅有三成的受访者林地属于天然林(含商品林和公益林)，六成多是人工林(表2)，这与顺昌县和武平县样本数较多有关。两地林权改革中实行分林到组或到户，农户对产权预期不稳定，倾向种植短平快的人工林。

表2 各变量的描述性统计结果

表3 问卷调查受访对象的特征

由于问卷题目的各个选项之间并不具备数值关系，即数字大小并不能代表变量含义，因此对除U1和RU1之外的变量均做虚拟变量处理，并将问题的第一个选项删除作为基类以避免完全多重共线性。

根据问卷调查数据进行的皮尔逊检验和偏差检验结果表明，二者的显著性水平为0.161和1，均不显著，说明模型充分拟合了数据；似然比检验结果表明，LR卡方值为161.851，且显著性水平为0.000。因此，在该模型中，自变量对因变量具备一定的解释力。根据三类伪R2数值，0.478，0.511和0.237均不接近0，判断该模型的自变量与因变量有一定的相关性。说明该模型的拟合程度较好，模型结果具备较好的信度和效度。

1.6 分析方法

通过时间序列数据开展政策实施前后的效果对比以及有无进行政策干预的结果比较。鉴于商品林赎买实施时间较短，对政策效果的考察需要较长时间的跨期比较，一些影响因素对结果的干扰并非是线性的，因素间的相互关联影响及隶属关系没有清晰的层次结构，关于公共政策的综合绩效评估方法，如数据包络分析法、灰色关联度分析和层次分析法等并不适合。鉴于研究数据的局限性(截面数据而非时间序列数据)，缺乏跨期反映生态环境变化的客观指标，因此采用熵值法对政策实施之后的生态绩效与经济效益开展评估。熵值法是一种客观赋权法[21]，它通过信息不确定性的相对大小对指标进行赋权，信息不确定性大的指标被赋以较小的权重，而信息不确定小的指标则被赋以较大的权重。

表4 熵值法确定的指标权数

从问卷调查中为每类绩效选用信息熵值(e)、信息效用值(d)和权重系数(w)3种指标进行衡量，使用SPSS软件进行分析后得到的结果如表4所示。根据权重系数(表4)可以求得每一份问卷的绩效得分，对每类样本地的所有问卷进行汇总后求平均值，得到四类样本地的绩效得分。为便于分析，按照生态绩效和经济绩效的相对大小将顺昌县和武平县归类为高经济绩效，将沙县和武夷山市归类为中经济绩效(由于最低分与其他分值相差不大，因此用中、高两档来区分)。

依此，样本点被分为4类：高生态绩效高经济绩效——顺昌县，高生态绩效中经济绩效——武夷山市，中生态绩效高经济绩效——武平县，中生态绩效中经济绩效——沙县。

2 结果与分析

2.1 样本点商品林赎买政策绩效评价结果差距小

表5 四类样本地的绩效得分

4个样本点商品林赎买政策绩效评价结果差异不大，武夷山市的生态绩效评价最高，顺昌县的经济绩效评价最好(表5)。由于武夷山市属于国家自然保护区，所有的村镇全面实行禁伐，对农户生计的影响较大。但关于生态文明建设重要性的政策宣传和生态环境改善带来的正外部效益(如旅游业收入)，降低了林农的机会成本，减少其对商品林赎买政策的抵触情绪，政策具有较好的社会动员效果，实现了预期的政策目的。经济绩效较好的是顺昌县，其次是武平县，这两个地方都主张通过灵活的政府与社会合作模式，调动林农参与政策的积极性，赢得了较好的经济绩效评价。顺昌县通过成立森林生态银行，运行林权抵押、贷款、林业碳汇交易和森林生态效益评估等业务，为企业、个人和政府提供了很好的市场化合作平台[22]。在商品林赎买政策中，鼓励个体参与商品林的改造提升，鼓励社会力量入股，多渠道收集商品林改造提升资金。武平县也大力发展林下经济种植，在一定程度缓和了商品林禁伐给林农造成的经济损失。

2.2 商品林赎买地区绩效差异较大

通过向前逐步回归去除多重共线性，在模型中引入了8个变量，分别是受教育年限(U1)、距乡镇中心距离(U3)、是否了解政策目的(U4)、是否会主动制止破坏森林行为(U8)、是否拥有森林经营经验(U9)、林地划分方式(GS1)和行政效率(信访处理)(GS5)和林地上树木种类(RU2)。在这8个变量中，是否了解政策目的(U4)和行政效率(信访处理)(GS5)是社会动员类变量，表明林农对商品林赎买政策的认知程度与政府对民间上访的回应性强弱；而林地划分方式(GS1)作为行政控制类变量，表明政府对林地的管控力度。其他变量作为控制变量纳入模型中，商品林赎买多项Logit模型回归结果如表6所示。

2.2.1 农户政策认知度越高，政策执行的生态绩效越好

根据实证分析结果可知，良好的政策宣传和政府回应性可以提高林农的政策认知程度，减少对商品林赎买政策的抵触情绪，从而能够较好地推动政策执行，提高生态绩效结果。社会动员类变量“是否了解政策目的”仅在武夷山市和武平县中较为显著，且在前者的边际效应为0.232 0，后者的边际效应为-0.154 5(表6)，说明当林农越了解政策目的时，出现高生态绩效中经济绩效的可能性更大。林农对于政策的认知程度越高，越有利于政策目的的实现，从而保证了高生态绩效，却减损了经济绩效。例如，武夷山市历来是国家自然保护区，对生态保护力度大，商品林全面禁伐早在2015年就开始施行，农户对武夷山市的特殊地位是有所了解的，对生态环境改善带来的外部效益，如清新的空气、清澈的九曲溪以及随之而来的旅游业收入也给予高度评价，但大面积禁伐对普通农户的经济收入确实造成了较大影响，因此赎买政策的经济绩效并不是最高的。但是，有一些地方政策宣传力度并不大，例如沙县，仅有双溪水库及少部分高速公路沿岸开展了商品林赎买，大部分林农对商品林赎买政策并不知情。这与沙县在林改中没有分林到户，村集体将林地都承包给大户有关，此次赎买对象主要是林业大户，将贫困小农排除在外。虽然这些小农的林地面积小，经营收益少，但是这些小农希望能参与到赎买政策中[23]。这也体现了赎买政策缺乏多元化补偿措施——主要是政府主导的行政化生态补偿，对森林生态服务提供方——广大林农(特别是人数所占比例最大的小农)缺失生态补偿。补偿方式较为单一，以强制禁伐的方式给予的一次性行政补偿，容易挫伤林农种树护林的积极性，无法从根本上降低林农生计的脆弱性[24-25]，实现乡村振兴战略下精准扶贫政策的目标。

2.2.2 较低的政府回应性会降低商品林赎买政策的生态绩效

政府对民间纠纷的回应性不足会扩大民间的林业纠纷，从而使商品林赎买政策的推行更为艰难，生态保护的目标也不易于实现。同时，较低的政府回应性不利于赢得好的社会动员效果，使商品林赎买政策仅仅成为政府强制性的生态补偿，森林生态保护也无法内化为林农长期的集体行动[26]。由统计结果可知，在行政效率指标中“不处理(GS5-3)”在武平县和沙县表现均较为显著，其边际效应分别为0.159 8和-0.211 2，这表明相对于政府“处理积极”“不处理”更可能导致武平县的绩效结果。同时，根据问卷数据分析可得，四类样本地均有三成以上的林业纠纷事件处理不积极(沙县62.74%，武夷山市45.23%，顺昌县33.33%，武平县32.83%)，强化政府回应迫在眉睫。

表6 多项Logit模型回归结果

2.2.3 林权没有细分对商品林赎买政策绩效具有显著影响

各地林权改革情况存在制度多样性[27]，林权细分程度对政策结果具有显著影响。在顺昌县和武夷山市，林地产权细分能带来高生态绩效和高经济绩效结果，对于沙县和武平县，则是集体林权对政策的绩效评价结果有正面影响。在林权划分方式中“没有分(GS1-3)”在4个样本点均为显著，武夷山市、顺昌县、沙县和武平县的P值分别为0.015、0.041、0.000和0.101，边际效应分别为-0.148 0、-0.145 3、0.193 9和0.099 4。这说明“没有分”相对于“分林到户”更可能使样本点出现4个样本地的绩效结果。根据调查数据，武夷山市和顺昌县分林到户比例分别为69.23%和64.38%，与武平县(54.79%)和沙县(34.00%)相比，武夷山市和顺昌县林地产权细分更彻底。由于商品林赎买政策主要对象为个体所有的商品林，也即赎买对象主要针对林改分下去的个体农户，因此有分林到户的地区政策效果更显著。沙县历史上一直实行均山入股，村集体集中管理山林模式，没有分林到户，2016年开始试行国有林场与乡镇林场、村集体和林业大户合作经营森林的四共一体新模式(股权共有、经营共管、资本共享和收益共盈)，探索林业管理中的新型集体经济组织形式。武平县是全国林改第一县，大部分村庄村集体早些年就已将山林拍卖，商品林赎买政策针对的是承包了集体山林的林农大户。在调研时，部分林农反映村里已将集体山林承包出去，因此对赎买政策具体如何实行，和林农的关系不大。所以“林权没有分”这一变量对结果的影响相较于分林到组或到户，对武平县和沙县两地的影响更大。

2.2.4 是否有森林经营经验对四地的政策绩效均有显著影响

在顺昌县和武夷山市，拥有森林经营经验反而对商品林赎买政策绩效产生负面影响，但在武平县和沙县，拥有森林经营经验对政策绩效影响为正。是否有森林经营经验(U9)在顺昌县、武夷山市、武平县和沙县的P值分别为0.034、0.161、0.036、0.091(表6)，顺昌县和武夷山市的边际效应为负，分别为-0.132 0和-0.073 6，武平县和沙县边际效应为正，分别为0.118 6和0.087 0。这与实地调研的结果是吻合的。武夷山市实现最为严格的禁伐政策，一些生计受影响的林农掌握了茶叶培植技术，在林下种植茶叶以降低一些机会成本，但林业局工作人员表示这也是政策不允许的，将清理和拔除林下茶叶。顺昌县在林权改革中林权细分较为彻底，此次参与赎买的主要是承包了大面积林地的林业大户，这些大户具有较好的技术和资金实力，种植了大面积商品林，在林下开展了黑猪养殖、黑山羊和鸡鸭放养等林下经济。若林农将商品林卖给政府，之前的经营成本未能全部回收，未来预期收益也很受影响。因此，林业大户拥有森林经营技术反而不利于对赎买政策绩效的正面评价。沙县和武平县都大力扶持农户发展林下经济，如武平县林中套种草珊瑚、红菇和铁皮石斛，种植百香果等果树，养殖象洞鸡，产业也渐成规模。沙县由于小吃经营者众多，喜好种植金线莲、铁皮石斛和灵芝等炖汤食材，政府也鼓励林业大户参与商品林的改造提升工作，通过林下经济收入弥补大户的经济损失，同时也减轻了禁伐带来的社会矛盾。因此，拥有森林经营经验在武平县和沙县对政策绩效评价是正向影响。

3 结论与建议

3.1 结论

良好的政策宣传和政府回应性可以提高林农的政策认知程度，减少对商品林赎买政策的抵触情绪，促进生态保护的集体行动，有助于提高政策的生态绩效。但政府还应拓宽多元化资金渠道，采取综合性多元化补偿措施，尽量降低政策对林农造成的经济损失，降低农户生计的脆弱性，将生态补偿与乡村振兴战略下精准扶贫政策更好地结合起来。各地林权改革执行程度不同，在顺昌县和武夷山市，林地产权细分，较能带来高生态绩效和高经济绩效结果；对于沙县和武平县，则是集体林权对政策的绩效评价结果有正向影响。因此，应给予各地森林产权方面的政策调试空间，允许各地存在制度多样性，采取适应性管理措施，实现森林生态保护和经济效益的双赢。

3.2 建议

3.2.1 加强政策宣传，强化政府回应性

政府应采取多种方式宣传赎买政策的目的，如手机智能网络、政务app、各大媒体和村委公告等。同时，积极引入各类民间组织，拓宽商品林赎买政策共同体的范围，以减轻政府财政压力，提高政策执行力。在面对纷繁的林业纠纷事件时，信访部门应当积极完善信访机制，简化信访流程，提高工作人员职业素质，以增强政府回应性，赢得广大林农对政策的支持。

3.2.2 由行政生态补偿向多元化生态补偿机制转变

各级政府应加快由行政化的生态补偿向多元化生态服务购买方式转变，采取提供就业岗位、非农就业技能培训、教育和社会保障基金、创业平台和惠农政策等生态补偿多元化支付手段，降低小农户的机会成本，激励其生态环境保护行为的内在化和常态化[28-29]，提升项目实施的效率。根据各地林权改革时产权细分的具体情况和森林生态产品与服务的性质差异，因地制宜地采用经济补偿(补助)、特许经营、合同外包和项目申请制等政策工具[30-31]，通过多样化的购买方式推进生态服务市场化供给[32-32]。