法工委

我省设区的市立法工作高标准起步高质量推进——

党的十八届三中全会决定提出，“逐步增加有地方立法权的较大的市数量。”四中全会进一步提出，“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”2015年立法法修改全面赋予所有设区的市地方立法权。2018年3月宪法修改，进一步确认了设区的市地方立法权的宪法地位。

根据立法法的规定，广东省人大常委会于2015年5月、9月、12月分三批确定了广东17个市（包括东莞、中山两个不设区的市）开始制定地方性法规的时间，加上原有的4个较大的市，共有21个市享有立法权，是全国享有立法权的市最多的省份。

省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，认真学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述，贯彻落实全国人大常委会和省委的部署要求，加强和改进对设区的市法规审查指导工作，引导和帮助设区的市加强立法能力建设，不断提高立法质量和效率。

对新获得立法权的市来说，立法工作从无到有，是一项开创性的工作。几年来，我省设区的市立法围绕地方党委中心工作，结合地方实际，以地方立法工作助力地方经济社会发展和改革攻坚任务，为地方改革和经济社会发展提供了有力法治保障。截至2021年4月，全省21个地级以上市共制定出台215件设区的市地方性法规。

为进一步加强设区的市立法工作，更好地总结交流各地经验做法，切实提高地方立法质量和效率，本刊会同省人大法制委、常委会法工委从第4期开始开设“我省设区的市立法工作巡礼”专栏，刊登相关文章，围绕完善立法工作格局和立法工作机制，突出地方特色，提升立法精细化精准化水平，推进基层立法联系点和立法人才队伍建设等方面，通过连续性、多角度地讲述立法故事，介绍立法经验，全方位展现我省设区的市立法工作的探索、进展和成效，敬请关注。

2015年立法法修改后，广东21个地级以上市均享有了地方立法权。为把立法体制改革决策落到实处取得实效，广东省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，贯彻落实全国人大常委会及省委的部署要求，以理论武装为根本，以制度机制为保障，以能力建设为支撑，加强和改进对设区的市法规审查指导工作。至2021年4月，省人大常委会共批准设区的市地方性法规（含决定）215件，其中新制定法规140件，修改44件，废止31件；在新制定的123件实体性法规中，城乡建设与管理类65件，环境保护类41件，历史文化保护类15件，其他2件，有效保障和促进了各地经济社会健康有序发展。

加强理论武装 用新思想引领提高立法质量和效率

省人大常委会深入学习贯彻习近平法治思想特别是习近平总书记关于做好立法工作的重要指示精神，紧紧围绕习近平总书记关于提高立法质量和效率的重要论述，切实用以增强理论武装，提高政治站位，引领立法实践。

一是坚持把加强党的领导贯穿到地方立法的全过程各方面。习近平总书记指出，必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保全面依法治国正确方向。省人大常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署作为根本要求，推动各市出台加强党领导立法工作的实施意见，在树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”方面，做到思想上高度认同，政治上坚决拥护，行动上紧紧跟随。如根据党中央决策和全国人大常委会部署，指导各市加快大气污染防治等生态环保立法，全面清理环保类法规80多件，指导清理涉民法典相关法规162件；指导修改法规中部门名称和职能，及时反映机构改革要求；指导将社会主义核心价值观体现在文明行为促进、社会工作服务、市容环境卫生、红色资源保护等法规中；指导制定禁止滥食野生动物、反餐饮浪费、垃圾分类管理等法规，依法引领文明生活新风尚；指导加强重点领域、新兴领域立法，制定优化营商环境、科技创新、数字经济促进等法规。

2020年8月4日，省人大常委会听取江门市委关于全国人大常委会法工委基层立法联系点（江海区）建设情况的汇报。

二是坚持人民有所呼、立法有所

应。习近平总书记视察广东时强调，要坚持人民有所呼、立法有所应，加强同人民群众生产生活密切领域的立法，用法律呵护百姓的幸福生活。省人大常委会按照习近平总书记的殷殷嘱托，要求以为民、利民、惠民作为立法价值取向和工作重点，以立法保障人民权益，增进民生福祉。如聚焦群众反映强烈的城市环境“脏乱差”问题，指导8个市制定市容环境卫生管理条例；回应百姓对碧水蓝天的呼声，指导13个市制定水环境保护条例、9个市制定扬尘等大气污染防治条例；针对城市公园噪声污染、绿地侵占、停车难等热点问题，指导6个市出台公园条例、停车场条例；针对部分领域存在的公共安全隐患问题，指导9个市制定出租屋治安与消防安全、烟花爆竹安全、森林火源、危险化学品道路运输等管理条例；围绕改善农村人居环境，指导7个市出台农村生活垃圾治理、畜禽养殖污染防治、村庄规划建设管理等法规；围绕群众对文化传承精神生活需要，指导6个市制定文明行为促进，9个市出台历史文化名城、红色资源、海上丝绸之路史迹保护等法规。

三是坚持维护国家法治统一。习近平总书记指出，我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。地方立法必须坚持法制统一，不与宪法和国家法律、法规相抵触。省人大常委会切实维护宪法权威，贯彻落实立法法，严格遵循立法的顶层设计和制度安排，认真履行法定职责，逐件法规、逐一条款严格进行合法性审查，发现与上位法相抵触的，及时予以纠正，坚决杜绝“立法放水”。对争议较大的，如户外广告设施设置许可设定的合法性问题，组织召开专家论证会进行专题研讨；对存在重大疑难问题的，如非机动车管理、人事任免、物业管理等多项法规，向全国人大常委会法工委请示；对主要条款缺乏法律和政策依据，或者国家正在修改相关上位法的立法项目，如涉及镇（街）执法主体地位的城市管理综合执法条例、涉及正在修改的土地管理法的村庄规划建设管理条例等，建议暂缓审议，待相关上位法出台后再表决通过；对涉及个人和企业等各类主体切身利益的信用管理制度的法规，建议依照国家有关规定作相应修改，有效地维护了国家法律体系的和谐统一。

加强审查指导 用制度机制保障提升立法质量和效率

省人大常委会对标立法高质量要求，建立完善审查指导工作机制，制定出台《广东省设区的市法规审查指导工作规范》，以制度机制为保障，将审查关口前移，全程介入指导、重点环节审查把关，抓住提高立法质量这个关键，力求设区的市法规务实、精细、管用，取得了明显成效。

一是加强立项指导提高立法针对性。以问题为导向，从立项源头加强指导把关，注重解决单纯追求数量、贪大求全、缺乏地方特色等问题，指导各市在立法权限范围内找准切入点，一事一法，从做好一座山、一条河、一个湖、一类自然资源、一处文化古迹的保护着手，立一件成一件，出台了一批体现本地特色的法规，如惠州市罗浮山、潮州市韩江流域、湛江市湖光岩玛珥湖、肇庆市端砚石、河源市恐龙地质遗迹、汕尾红色资源等保护条例。对环境保护、城市管理这类选题较大的项目，建议调整缩小范围，聚焦水质保护、扬尘污染防治、城市管理综合执法等小切口进行立法，通过“小切口”解决实际问题。

二是加强论证研究增强法规科学性。以目标为导向，抓住一审后的关键环节，对新获得立法权的17个市的107件实体性法规组织召开论证会，充分发挥省立法咨询专家理论优势、省人大代表密切联系群众优势、省直相关部门实践优势和省人大各委员会专业优势，合力破解立法中的重点、难点、疑点问题，切实帮助解决权责失衡、特色不足、操作性不强、制度不合理等问题。如对建立保护名录、划定各类保护区的法规，要求准确界定公共利益，处理好公权和私权的关系，完善协商、公开征求意见、向社会公布等程序性规定以及补偿等权利保障内容；对上位法已有明确规定的法规，建议重点关注地方诉求和实际，如畜禽养殖污染防治条例将重点放在规模以下养殖污染防治方面，并将“公司+农户”经验模式上升为法规制度；对专业性比较强的法规，建议根据专家意见理清一些基本概念，如“恐龙地质遗迹”“古城墙修缮”等概念，切实增强法规的科学性。论证会深受各市欢迎，多个市的人大常委会分管领导经常亲自带领市人大常委会法工委、相关部门、委托起草法规的高校（基地）来参加会议。疫情期间，论证会通过腾讯会议系统在网上召开，创新了方式方法。

三是加强审查把关确保法规合法性。以合法性审查为重点，加强审查标准研究，将是否符合宪法精神、立法权限、上位法规定以及法定程序作为法规审查标准，从严把关；为推进“放管服”改革，明确各市不新设行政许可；为解决不适应、不一致、不协调问题，按照全国人大常委会法工委的部署，督促、指导各市及时开展法规专项清理。创设审查要点制度，将行政许可、强制、处罚、收费，地方标准，减损公民、法人、其他组织合法权利及增加其义务，禁止性、程序性规定等方面作为审查的重点，在法制委员会提交常委会的审查要点中逐一说明，服务和配合常委会组成人员围绕合法性进行审查，提高了审查的质量和效率，上会审查批准的法规都得以顺利表决通过。通过严格审查指导把关，使批准的每件法规在制度框架、原则要求、具体条款、法律责任等方面，都做到合法有效。

四是加强规律性研究增强法规实效性。以突出地方特色为着力点，加强立法规律性研究，指导各市准确把握中央有关精神、上位法有关规定、国家有关政策，总结实践经验，做好衔接、细化、延伸、补充、探索性规定，采取分类分区分级及拾遗补缺等方式设置相关制度，既做到与上位法不抵触，又突出地方特色，增强法规的实效性。如，茂名市高州水库水质保护条例的分区保护制度；梅州市客家围龙屋保护条例的分类保护制度；清远市饮用水源水质保护条例和云浮、茂名畜禽养殖污染防治条例在分区、分类保护的基础上采取拾遗补缺的方式对上位法没有作出规定的农村分散式饮用水源的保护和规模以下养殖户的管理进行规范；河源农村生活垃圾治理条例细化村委会组织法关于“村民自治”的规定，结合国家相关政策，通过“一事一议”的方式对公共区域保洁、垃圾收集、经费筹措等作出具体规定，将实践中的经验做法“上门分类收集垃圾”作为法规的主要制度，有效解决了定点投放产生的二次污染等问题。

五是加强立法技术指导增强法规操作性。在立法的精细化上下功夫，加强立法技术指导，着力解决设区的市法规中存在的体例上追求大而全、小而全，照搬照抄上位法；法规名称、主要制度设计、篇章结构趋同的立法同质化；条例名称、适用范围与具体内容不符，章名与该章内容不符，原则在具体内容中没有体现；前后逻辑顺序混乱，前后内容相互矛盾冲突；法律责任设定不合理，有的条例后面设定了法律责任，前面却没有禁止性或义务性规定，有的过罚不相当，法律责任与前面条文不对应；有的用文件政策语言，非法言法语，有的词前后多个不同含义等问题。通过指导，不断加强法规打磨，切实提高了法规质量，增强了法规的可操作性。

加强队伍建设 用素质能力推动提升立法质量和效率

省人大常委会将加强立法队伍建设作为基础性任务，多次向省委请示汇报。省委给予高度重视和大力支持，2018年1月出台了《关于加强我省立法工作队伍建设的若干意见》，2019年5月出台了《中共广东省委关于加强新时代人大工作的意见》，对加强立法工作队伍建设、充分发挥人才支撑作用提出明确要求，并在省委人大工作会议上作出具体部署。

一是积极推进立法工作力量配齐配强。为使这17个市接得住、用得好立法权，2015年省人大常委会充分利用对立法能力等因素进行评估的“杠杆”作用，推动这些市人大设立了负责法规统一审议的法制委员会，市人大常委会设立了法制工作委员会，配备8-10名立法工作人员。2018年以来，省人大常委会法工委以参与法治广东建设考评为重要抓手，将考评的重点放在加强立法能力建设方面，持续发力，推动省委意见的落实，督促有立法权的市人大常委会中有法治实践经验的专职常委占比达15%以上，法制委员会配备约11名组成人员，法制工作委员会配备约10名立法工作人员，并完善了法制工作委员会综合、法规、备案审查等职能。

4月23日，省人大常委会法工委到汕头市金平区石炮台街道新华社区基层立法联系点调研（李强/摄）

二是积极推动立法工作机制建立健全。为推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量，法工委加强指导，督促各市建立完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，建立健全立法工作制度和机制，使立法工作有章可循。

指导各市制定符合实际的立法程序规定。考虑到大多数新获得立法权的市人大除法制委员会外无其他专门委员会或专门委员会较少的实际，指导各市充分发挥相关工作委员会在一审中的作用，在制定地方性法规条例中增加常委会有关工作机构对法规案进行初步审查、提出审查意见的内容。

指导各市完善立法工作制度。法工委将省的有关工作制度规定发给各市参考，指导各市制定出台了法规立项、论证、听证、评估、立法咨询专家库管理、基层立法联系点等工作规定，并结合法治广东建设考评，督促各项制度建设落到实处。

推动各市积极探索立法工作新机制。充分发挥各市的积极性主动性，形成符合各市需要的新做法、新经验。如：广州市建立完善了网络听证制度并运用到实践；佛山市探索推进“互联网+立法”模式；惠州、中山、江门市探索与高校建立立法研究院深度合作开展立法工作；韶关市探索建立立法咨询专家一对一为常委会组成人员提供专业服务提高审议质量制度。不少市还探索多元化起草模式，委托第三方进行问卷调查，向市民征集立法意见建议等，有效扩大了公众有序参与地方立法。

三是积极加强立法工作人才培养激励。为打造一支高素质的立法人才队伍，省人大常委会采取了多种方式的人才培养和激励机制。

梅州客家围龙屋（资料图片）

建立常态化培训机制。坚持每年举办两期立法培训班，对全省21个市、3个自治县人大和政府部门立法工作人员进行全面轮训，培训工作注重突出重点，坚持把思想政治建设摆在首位，持之以恒学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平法治思想和习近平总书记关于立法工作的重要论述，强化思想武装，提高政治素养。在加强理论学习同时，注重实务训练，提高专业素质。至今已举办11期培训600多人次。指导各市举办培训班，安排立法业务骨干赴各市授课，将培训延伸至基层立法联系点。

建立完善跟班工作制度。为帮助新获得立法权的市尽快提高立法能力，从2016年开始，定期组织市立法工作人员到省人大跟班学习，通过手把手地教，发挥“传帮带”的作用，使市里的同志尽快熟悉掌握了立法的程序和立法技术，业务能力和专业素质明显增强。到今年3月，已有74人次参加了跟班学习工作，大多数同志成为了市里的业务骨干。

率先开展立法工作人才评选。为更好激励立法工作者爱岗敬业、积极奉献，2018年，广东省人大常委会在全国率先开展首批立法工作人才评选工作，2020年开展了第二批评选工作。在评选工作中综合考虑了省和市之间的结构比例，既注重评选出长期参与立法工作、业绩较为突出的立法工作人员，又注重立法工作人才队伍梯队培养，专门针对新获得立法权的市评选立法青年专业人才。经两次评选，各市共评出立法领军人才2名，立法骨干人才11名，立法专业人才32名，立法青年专业人才9名，取得了良好示范带动效应。

经过五年多的探索实践，我省设区的市立法工作有序推进，取得显著成效，但也存在立法能力参差不齐、立法精细化精准化水平有待进一步提高，部分法规倡导性、宣示性条款较多、可操作性不强，部分法规追求大而全、小而全、重复照搬上位法，立法“同质化”现象突出、特色不够鲜明等问题。

今年是中国共产党成立100周年，是“十四五”开局之年。我们要深入贯彻习近平法治思想特别是习近平总书记关于做好立法工作的重要指示精神，深刻领会习近平总书记赋予广东的使命任务，立足新发展阶段，围绕贯彻落实新发展理念、打造新发展格局战略支点，扎实推进设区的市立法工作。要进一步转变立法观念，完善审查指导工作机制，按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，严把合法性标准，指导各市开展“小切口”“小快灵”立法，推进市域协同立法，牢牢抓住“强实效”目标，增强法规的针对性、适用性和可操作性，切实提高立法质量和效率，为我省在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列、创造新的辉煌提供有力法治保障。■