（河南信息统计职业学院，河南 郑州450008）

随着数字经济的飞速发展，数据已和其他资源要素一起融入经济价值创造过程，对生产力发展产生重要影响，日益成为国家基础性战略资源。2019年10月，党的十九届四中全会提出要健全劳动、资本、土地、技术、数据等生产要素市场贡献评价机制。2020年4月，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）对推进要素市场化配置改革进行总体部署，这是我国第一次明确提出土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素领域的改革方向和具体举措，也是首次以官方形式把数据正式定义为一种生产要素，并使其具有与其他生产要素同等重要的地位。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步提出“推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。健全要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系。”

一、数据要素及数据要素市场基本现状

数据作为一种在数字经济时代涌现的新型生产要素，与土地、劳动力、资本和技术要素有着较大的区别。目前学界关于数据要素特征的界定尚未完全统一，通过总结和梳理，可以看出数据要素至少有以下显著特征：一是虽然数据资源作为一种可再生资源客观存在，但数据资源不会像自然资源一样自动存在，它具有实时性、偶发性特征，需要及时生产、收集、存储，才能存续并发挥价值，否则就没有市场价值；二是数据资源具有规模报酬递增特征与正反馈效应，相同质量的要素越是相互联系、客观真实、数量多，其对生产生活创造的市场价值越高；三是数据资源生产部门十分庞杂，信息化背景下的各个市场单元和社会单元都是数据生产主体；四是数据资源是一把“双刃剑”，它涉及个人、企业、社会组织、政府等众多主体隐私安全问题，利用不好将会产生极大负面效应。数据要素的这些特征决定了在数字经济的培育中，以及在数据要素生产与管理中，其将会与传统要素市场有着较大差别。

从官方对数据要素的表述看，从2019年10月党的十九届四中全会首次提出健全数据生产要素的评价机制，到2020年《意见》正式将数据作为一种要素与其他四种生产要素并列提出，再到十九届五中全会提出要加快数字化发展，推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革，整个过程时间较短，并且《意见》第六条提出要“加快培育数据要素市场”，这表明数据要素市场的发育程度不高，还不十分成熟。但从发展规模看，数据要素市场发展很快，《全球数字经济新图景（2020年）》显示，2019年，全球数字经济规模31.8万亿美元，同比名义增长5.4%，高于同期全球GDP名义增速3.1个百分点。2019年，我国数字经济增加值35.8万亿元，虽总量居世界第二位，但其占GDP比重仅为36.2%，与发达国家相比差距明显（德国、英国、美国占比分别为63.4%、62.3%、61.0%）。从数据要素产生的形态看，“云、大、移、物、智”是当前数据要素市场的要素重要来源，但“区块链”“VR”“AR”“量子通信”等数字信息技术层出不穷，数据要素市场形态仍不断更新和演进。从现实情况看，数据作为一种新型生产要素，国家还没有统一的规划及管理部门，相应的法律法规存在较大缺口，总体上还处于相对无序状态，无法进行整体性和系统性地客观描述。由此可见，我国数据要素市场作为一种新型要素市场，无论从市场发育程度还是从规范程度及管理水平看都还处于相对初级阶段，而河南数据要素市场发展远低于全国平均水平。

二、河南数据要素市场建设存在的问题及原因

《意见》明确提出完善和培育数据要素市场的三个方面：一是要推进政府数据开放共享；二是要培育数字经济新产业、新业态和新模式，提升社会数据资源价值；三是要加强数据资源整合和安全保护。从这个角度分析，河南在以上三个方面都存在不同程度的问题，主要表现为：

（一）行政部门数据开放度、利用度及信息化程度非常低

目前，政府统计数据和行政登记数据多为针对实际工作一次性或短期性使用，重复使用率不高，其对公众的开放度非常低，信息化程度较低。主要有以下几个方面的原因：一是政府及相关部门对数据资源及其开放的重要性认识不足。出现了“上面热下面冷、行业企业热政府冷、口头热行动冷”的现象，一些地方政府存在“等政策、靠上级”的思想，积极主动性不够，导致政府部门数字化进展较慢、程度不高。二是大数据背景下，政府相关部门不清楚数据管理权力和责任边界，目前没有明确的法律规定。导致政府管理中存在数据边界模糊、数字化程度不高、不知道如何开放共享的问题，已经远远不能满足数字化、智能化、现代化管理的需要。三是政府相关部门在数据的管理和开发使用中存在大量历史遗留问题。首先，政府统计部门、行政部门以及行业有大量数据沉淀，由于部门业务繁忙没有时间和精力进行充分挖掘，导致数据不能有效开发利用；其次，相关部门存在一定历史包袱，这主要是指在特定发展阶段产生的由于数据收集和处理手段落后或者其他因素引起的历史数据不准确问题，使数据开发利用价值不大或相关部门不愿意进行开发利用，这进一步导致数据开放程度较低；最后，由于一些历史数据的不准确，实行新的信息化数据收集和处理方法，将对数据前后衔接造成较大冲击。四是一些政府部门在管理中信息化程度不高，导致公共数据资源没有及时进行生产和整理，更谈不上开发利用。比如河南作为文化旅游大省、交通大省、资源能源大省等，其相应的数字化和智能化管理程度都亟待提升。

（二）数字基础设施和数据产业规模有待于进一步发展壮大

近年来，河南省委、省政府十分注重数字经济的发展，数字经济基础和数字产业发展有所加速（见表1）。2019年9月20日，河南省发展和改革委员会公布《河南省数字经济发展重大工程》，明确包括数字基础设施建设、数据资源共享开放、产业集聚发展、创新能力建设、人才引进培育、网络信息安全保障六大类工程，要求加快推进全省数字经济发展。但与发达省份相比在基础设施建设方面仍然相对滞后，对于集聚数据资源进而主导数据要素市场来说，还有很长的路要走。2020年4月，根据中国电子信息产业发展研究院公布的全国26个省份新基建项目在重点基础设施建设中占比情况显示，河南居第11位。数字经济规模相对较小，2018年河南数字经济增加值为1.25万亿元，占GDP比重为25.0%，低于全国平均水平将近9.0个百分点，居全国第10位。河南省发展改革委表示2019年河南数字经济增加值占GDP比重达30%以上。数字产业发育程度相对较低，缺少像阿里巴巴、百度、腾讯等龙头引领性的大型数字企业，没有形成规模化的产业链条，上汽集团云计算数据中心、麒麟合盛网络技术股份有限公司（APUS）郑州数字基因库、鲲鹏软件小镇等重大数据产业项目仍在建设中。虽然近年来，电子商务交易额、互联网用户接入数和接入流量大幅增长，但河南主要是数字经济或数字产业消费者和使用者，而不是生产者和主导者。

表1 2015—2019年河南数字经济发展指数（以2015年为基期）

（三）政府、行业和企业数字化专业人才非常缺乏

目前，北京、上海、深圳、杭州、广州是信息技术发展的引领者，阿里巴巴、百度、腾讯、滴滴、美团、小米等老牌互联网企业和新兴独角兽企业都集聚在这五大城市。《中国数字化人才现状与展望2020》显示，北上深是数字化人才去向首选，广州数字化应用和专业人才被杭州反超，相比2019年同比增长91%；北京、上海、深圳、杭州和广州仍是大数据人才储备第一梯队，虹吸效应非常明显，其他区域人才缺口非常大。由于数字经济基础和产业相对薄弱，河南的城市基本排不上榜，河南本土培养的相关人才大多选择去这些城市就业，这导致无论是政府部门还是行业企业，数字化专业人才稀缺（见表2）。

表2 数字化人才主要城市分布 单位：%

（四）数据资源整合及利用程度较低

目前，互联网管理涉及工业和信息化部、中央宣传部、国家安全部、国家互联网信息办公室等近20个部门，加上传统的政府统计、行业统计部门，数据资源多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高等现象明显。河南省级层面虽然成立了省大数据管理局，其职能中有统筹全省数据资源管理和建设工作的定位，但目前其主要业务范围仅限于政务服务和初步数据管理。虽然2019年初河南各地市大数据管理局纷纷成立，但到目前为止，仅有郑州、开封、鹤壁和南阳等少数地市独立政务信息服务实体网站开通运行，且整体上政务服务和数据管理职能较为简单，没有从宏观和系统的层面进行规划建设。根据2019年9月河南省发展改革委发布的《河南省数字经济发展重大工程》，仅六大工程之一的“数据资源共享开放工程”，就需要河南省大数据管理局、河南省公安厅、河南省市场监督管理局、河南省发展和改革委员会、河南省自然资源厅、河南省统计局等众多部门协同配合。

大数据背景下，政府部门传统方式掌握的数据信息服务社会管理功能大大弱化；同时，由于数据要素存在正反馈效应，滞后的数据信息获取环境反过来必将对数据产业发展产生较大制约作用。整体看，目前河南在数据要素的管理上处于刚刚起步阶段，还没有进行较为全面的统一发展规划，没有进行数据生产和管理标准制定，更没有实现数据资源整合、挖掘等深层次开发利用。

（五）数据安全保护能力仍较弱

随着数字经济的进一步发展和各级政府大数据平台逐步建立使用，数据安全已成为事关国家安全与经济社会发展稳定的重大问题。但相较于信息技术和数字经济的发展速度，政府部门普遍缺乏数据安全意识和精力投入，相关法律法规尤其是数据安全领域的法律法规仍存在严重供给不足的情况。2020年6月，《中华人民共和国数据安全法（草案）》在第十三届全国人大常委会第二十次会议进行了审议，目前处于修订完善阶段，还没有正式出台。该法律主要从原则上对数据安全与发展、数据安全制度、数据安全保护义务、政务数据安全与开放以及各主体法律责任做了规范和界定，但有关数据安全的细节问题仍需要进一步完善。河南在数字经济背景下需要高度重视数据安全，重点关注数据安全对国家、区域和个人的影响，要提前着手建立相应体制机制和法律法规，尤其是对于5G、人工智能、区块链、云计算等新一代信息技术下相关数据的生产、使用、交易等环节提供政策及法律法规支撑，并随着信息技术发展和数据产业形态演进及时完善。

三、加快推进河南数据要素市场建设的对策建议

在信息技术高速推进、数据产业快速发展过程中，在我国不断推进治理能力和治理体系现代化的背景下，河南相关部门必须从战略高度重视数据资源这一新型生产要素的开发与利用。

（一）切实做好数据要素市场规划设计和落实

一方面要落实好数字政府总体规划。2020年12月，河南省印发《数字政府建设总体规划（2020—2022年）》，对推动数字政府进行了总体性规划，接下来各级政府和部门要贯彻落实好，并与“十四五”发展规划做好对接。另一方面要做好数字产业及市场的中长期规划与落实，并使之与数字政府规划协调对接。全省和各地市要立足农业、能源、交通、文化等资源和特色优势，在“十四五”规划中对产业数字化发展进行统筹规划和认真落实。

（二）大力加强数据要素市场基础设施建设

一是各级政府及相关部门要以超常规的力度加大数据要素基础设施投入力度和投入比例，进一步加快重大信息网络基础设施和新型数字基础设施建设，支持建设一批服务全省乃至全国的行业性、区域性大型绿色数据中心。二是利用国家大数据综合试验区战略优势，积极培育和引进互联网知名企业，建设全国性数据中心以及农业、工业、医疗健康、文化等行业区域性数据中心，特别是围绕河南特色优势建设一批行业细分领域工业云平台。三是建立健全数据收集、存储、利用、交易等制度体系，不断规范和发展壮大河南数据要素市场。

（三）尽快明确数据要素市场牵头管理部门

必须明确强有力的牵头管理部门，比如成立省级层面牵头部门，由省发展改革委具体执行，来协调数据生产、管理、使用过程中所涉及众多市场主体，切实制定具体政策措施，落实顶层规划设计。一是探索将数据基础设施的建设纳入地方政府考核机制。二是牵头规范市场经济体制下的数据要素市场相关法律法规和运行机制，完善交易规则和服务体系。三是要尽快牵头制定数据要素生产标准、安全标准和使用管理办法。

（四）通过立法促进政府数字化管理和数据开放共享

无论从社会治理角度还是从产业发展角度看，都急需通过法律法规形式加速政府数字化治理和服务转型，逐步建成全省统一、多级互联的政务数据共享交换体系，不断优化跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务数据调度功能。一是要将地方政府数字化管理和服务纳入营商环境考核机制中去。二是要提升和优化各级政府部门数字化管理能力。三是要打破部门利益，规范政府部门数字化管理内容和边界、权力和责任，促进数据信息公开。

（五）高度重视数据产业人才引进和培养

一是对于数据产业亟须的高端人才，要出台相应的优惠政策和激励机制，通过不同方式为河南所用，及时充实到政府、行业和企业中去。二是要根据全省战略规划和产业需求制定数据产业人才优先培养计划，通过政策扶持，加强本省高校对不同层次的数据人才的分类培养。三是分类分批开展党政机关领导干部、公务员和管理人员培训，培养其数字经济思维，大力提升全民数字素养。