摘要：检察机关是提起行政诉讼的法定主体，对于检察机关角色的定位是程序构建的基础。现行法律对于检察机关身份定位尚不明确，司法实践中存在着不同主体认识偏差的情况。因此，对于检察机关的角色进行精准定位利于行政公益诉讼制度的运行和完善。

关键词：检察机关;行政公益诉讼;角色定位

我国行政公益诉讼制度的源头最早可以追溯到2014年中央层面提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”后全国人大常务委员会对最高检察院进行授权，在13个地区开展为期2年的试点工作，在试点工作结束后，2017年行政公益诉讼制度在《行政诉讼法》中正式确立，明确了检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体。检察机关从试点到现在积累了大量的经验，近几年来，检察机关开展公益诉讼活动更加贴近百姓生活，从不同角度去发现需要“维护”的公共利益，稳妥推进受案范围，积极履行监督职责。检察机关不仅关注重点常规领域，生态环境保护、食品安全，还在文物保护、大数据信息等领域积极探索，力求为公共利益提供全方位的保护，检察机关在行政公益诉讼中起着重要的作用。行政公益诉讼使我国的行政诉讼制度更加完善，为维护公共利益提供了程序法上的支持，但是还存在着一些问题，比如对检察机关定位不够清晰。

一、关于行政公益诉讼中检察机关角色的不同理论

我国关于行政公益诉讼的研究在不同阶段侧重点不同，在行政公益诉讼制度未确立的时候谁是起诉的适格主体是研究重点之一，但随着制度的确立，实践的不断深入，对于检察机关身份的定位又成为了被关注的焦点，本文重点介绍以下学说：

1.关于检察机关的角色定位从试点期间的“公益诉讼人”转变成为了现在的“公益诉讼起诉人”。“公益诉讼人”是在检察机关试点期间发布的《改革试点方案》¹中予以确认的。支持的学者认为，行政公益诉讼制度还在试点期间，将检察机关定位为公益诉讼人有别于普通私益诉讼的当事人且与行政公益诉讼相对应，更为合理。“公益诉讼人”不仅体现出诉讼目的是为了维护公益还体现出检察机关是普通诉讼当事人。此外，其他观点认为“公益诉讼人”的称谓可以很好的将它与普通诉讼的原告以及刑事活动中的公诉人区别开来。

2.公益代表人说的主要观点是检察机关是公共利益的代表。有学者认为，传统的诉讼是为了私权益，相较之下，行政公益诉讼中检察机关并非为了自身利益，而是为了其所代表的公共利益，将检察机关定位为公益代表人既能体现出立法目的还和程序设计契合。有不同的声音认为，行政机关提供公共服务，它们才是公益的代表，检察机关的性质和职能特点用“公益代表人”这个称谓无从体现。

3.法律监督者说认为检察机关在行政公益诉讼中并不是普通当事人，是法律监督者。有的学者从检察机关的性质和属性去证明自己观点的合理性，认为检察机关是法律监督机关，无論参与任何诉讼其本质特征是不会发生更改的，将检察机关定位为法律监督者对于行政行为能够更好的进行监督。有反对者认为，将检察机关定位为法律监督者的话不能体现出检察机关作为诉讼当事人所要遵循的义务。徐全兵检察官认为，检察机关提出行政公益诉既要遵循行政诉讼的一般原则，具体程序的构建应当考虑检察机关职能特点和运行规律。²

二、检察机关身份定位不明

1.法律规定尚不明确。关于行政公益诉讼中检察机关的身份定位在2015年检察机关发布的《试点方案》³以及最高法最高检颁发的司法解释⁴中有所体现，由于《两高解释》的颁布，《试点方案》中 “公益诉讼人”的定位不再适用。2017年修改的《行政诉讼法》并未就检察机关以何种身份提起诉讼作出明确规定，故《两高解释》中 “公益诉讼起诉人”成为了法律规范层面对检察机关的角色描述。虽然两高的司法解释弥补了立法上的缺憾，但是在位阶上司法解释略低于法律。在立法层面的空白急需填补，否则易引发争议。

2.实践中不同主体认识偏差。在具体的司法实践中，检察机关和法院在起诉书和判决书中对于检察机关的定位都是“公益诉讼人”，该称谓现已不再适用。检察机关和法院好像是对“公益诉讼人”的身份达成了共识，但具体看，还是有一些差异。检察机关起诉书的相关信息仅列明了检察机关为公益诉讼人;法院的判决书上除了将检察机关列为公益诉讼人，通常还有检察机关的住址、统一社会信用代码等信息，且寻求二审救济的方法是向做出判决的法院提交上诉状，很显然法院更倾向于将检察机关放在被告的对立面。在检察机关办理案件的过程中，一些行政机关认为检察机关是普通诉讼的原告，加之检察机关反贪反渎职能转隶，有时检察机关需要去监察委员会寻求支持帮助，还要和被监督的行政机关进行沟通，这是一个不合理的现象，检察机关和行政机关是诉讼的双方，二者在诉前的沟通协商应该是良性的平等互动，在这个过程中不存在谁是强势或主导一方。

3.对于检察机关角色定位不清影响程序运行。在实践过程中存在检察机关调查核实权缺乏强制保障、检察建议刚性不足等问题，这些都跟检察机关角色定位不清有关，基于不同角色定位的考量，程序设计也有所不同，所以检察机关的角色就像根基，事关程序的走向和稳定。如果将检察机关定位成类似于普通诉讼的原告的话，享有普通的诉讼权利，在调取证据，举证等方面就可能存在着比较大的困难。一般的诉讼，当原告的权利受到了普通私主体或者行政机关的影响，会去法院提起诉讼，也是我们俗称的“民告民”“民告官”，原告因处于事情的中心，所以有关的证据材料较为容易掌握;反观行政公益诉讼，比如生态环境、食品领域出现了严重的问题，危害到公共安全，检察机关在履职中发现了线索，发出检察建议为必经的前置程序，如果行政机关仍旧违法作为或不履职，检察机关才能提起诉讼。虽然说该诉讼突破了传统 “当事人必须与诉讼标的有直接利害关系的 ”的理论，使得作为公共利益“化身”的检察机关提起行政公益诉讼成为了可能，但和普通诉讼原告不同的是，涉及公益的诉讼牵扯面广更为复杂，检察机关并不是天然的处于事情的中心，并未直接经历，在收集证据方面比普通诉讼的原告更加困难。

综上，法律规范层面的未予以明确规定，在具体实践的过程中法院、检察机关以及行政机关的认识存在着不同，导致了错位情况的出现。故需要明确检察机关的身份定位，利于厘清各方关系，使得程序顺畅运行。

三、在法律规定中明确检察机关身份地位

在行政公益诉讼中，检察机关更多的是扮演法律监督者的身份，在立法层面予以确认，在实践中统一各机关的认识，利于检察机关活动的顺利开展。

将检察机关定位为“法律监督者”更加准确：首先，检察机关是宪法规定的法律监督机关，但是宪法对于检察机关的性质规定的较为原则，其他法律的相关规定是检察机关性质的进一步体现。具体到行政公益诉讼中去，检察建议是检察机关对相关行政机关进行监督的体现，当诉前检察建议未发挥其作用时，检察机关向法院提起诉讼，这些都是监督权的表现。其次，行政机关比检察机关更为专业，在公共领域需要依靠行政机关发挥重要作用，行政公益诉讼中检察机关发出的诉前检察建议也体现出了对于“行政首次判断权”的尊重，检察机关所进行的法律监督只是一种手段，并不是为了“一争高下，分出对错”，目的是督促行政机关依法行政从而维护公共利益。最后，从实践的角度来看，如前所述，实践中存在着法院、检察机关以及行政机关对于检察机关身份定位认识不统一的情况。法院、行政机关，更倾向于将检察机关定位为普通诉讼的原告，而检察机关认为自己履行的是法律监督的职能，上述主体对于检察机关身份定位认识不統一，会使得实践过程中存在着问题，在诉前阶段，检察机关和行政机关认识的不统一往往带来检察机关处于相对“弱势”的地位，行政机关认为检察机关为普通的原告，检察建议无法发挥其最大效用;在诉讼阶段，法院将检察机关归类为原告，按照原告的义务要求检察机关，比如判决书中对于检察机关相关信息要进行列明，二审的启动需要和被告一样通过上诉的方式等，忽视了检察机关具有的法律监督的属性。在法律上明确检察机关的身份可以让各方主体形成认识上的统一，利于实践的顺利进行。故将检察机关定位为 “法律监督者”更为合理，并在《行政诉讼法》当中予以明确，在相关的法律法规以及司法解释中形成统一，以此角色定位为基准进行合理的程序建构。

参考文献

[1]2015年7月2日最高检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

[2]徐全兵.检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建[J].行政法学研究，2017（05）：77-86.

[3]2017年最高人民法院最高人民检察院颁发的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

[4]马怀德. 行政公益诉讼制度，从理论走向现实[N]. 检察日报，2015-07-03（003）.

[5] 徐全兵.检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建[J].行政法学研究，2017（05）：77-86.

[6] 周涵睿.行政公益诉讼中检察机关的角色与职权[J].南方论刊，2020（04）：56-58.

作者简介：作者：王明泽，中共湖北省委党校硕士研究生。