我国公立医院法治建设对策思考

2021-05-01陈雨

经济师 2021年10期

摘要：公立医院法治建设是全面依法治国的重要内容，是深化医药卫生体制改革的必然趋势，是提高医疗质量、预防医疗纠纷的重要途径，但我国公立医院的法治建设还存在领导机构不够明确，执行机构的标准不统一、相关法律法规不够完善，导致医院管理和执行不到位、法治考核的落实有待加强、法治宣传、培训不到位等问题，同时从设立领导小组和法律事务部门、完善医疗卫生领域立法，落实医院章程的执行、加强法治考核的监督和落实、以法治文化建设为抓手，加强法治宣传、培训等方面入手提出对策思考。

关键词：公立医院法治建设法治考核

中图分类号：F062.6

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-265-03

公立医院是我国医疗卫生服务领域的主体，公立医院的法治建设在一定程度上代表了我国公共卫生发展的进程。法治建设标准为我国公立医院加强法治建设提供了细化、具体的参考和准确量化的指标，为促进公立医院管理体系和治理能力现代化提供了前进的方向，同时也加强了医院改革和公立医院法治建设的互相良性循环发展。

一、公立医院法治建设的必要性

（一）公立医院法治建设是全面依法治国的重要内容

全面依法治国是我国的基本方针，建设社会主义法治国家是我国的基本方略。法治政府建设不仅是全面依法治国的的重要任务和主体项目，更是作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。2021年党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出，到2025年，政府行为纳入法治轨道全覆盖，政府职责明确、依法行政的的治理体系日益完善、健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法的质量以及效能明显提升，为在2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实的基础。在医药卫生领域，公立医院法治建设是全面依法治国、建设法治国家的重要内容。公立医院作为法治政府建设的重要有机组成部分，公立医院在法治建设过程中，各项管理和发展工作必须依法治院，严格按照既有的法律法规、医院的规章制度进行日常管理。

（二）公立医院法治建设是深化医药卫生体制改革的必然趋势

“建成健康中国”是党的十九届五中全会公报提出的为2035年我国基本实现社会主义现代化的重大目标之一[1]。深化医药卫生体制改革是改善民生、保障人民幸福安康的重要举措，也是适应人民日益增长的美好生活需要。目前，我国医药卫生体制改革正处于改革的关键时期，为了适应医药卫生体制改革的不断深入，有与之相匹配的政策支撑，国家和政府在宏观层面必将出台一系列的法律法规进行调控。自2009年国务院正式启动的新一轮医改以来，中央和各地政府积极开展、推进医疗卫生领域的改革，但是始终集中在医疗、医药器械、医疗保险等局部领域，未形成统一有效的改革，缺乏一个总体的改革目标和方向[2]。因此，公立医院作为改革的主体，必须进一步符合医药卫生体制改革的要求，根据法律法规和政策的要求，始终把医院法治建设作为改革的排头兵，加强医院法治建设，将公立医院的管理行为和经营行为法治化、规范化，对可能影响医院发展的潜在风险进行预防和控制，确保医药卫生体制改革朝着正确的方向发展。

（三）公立医院法治建设能有效提高医疗质量、预防医患纠纷

随着人民法律意识的加强，以及医疗技术的发展，近年来我国的医疗纠纷数量快速增长，恶性伤医事件时有发生，造成不良的社会影响。频发的医疗纠纷不仅扰乱了正常的医疗秩序，还损害了医患双方的合法权益。医疗纠纷的发生不仅使得医院面临巨额的赔偿，也让医院和医务人员在社会的评价度降低，医患关系日益紧张，医疗环境恶化。要想提高医疗质量、预防医患纠纷，必须严格依法治院，推进公立医院的法治建设，制定相应的法律法规，完善医院内部对医务人员的监管，对医疗质量进行把控，从根本上预防医患纠纷。

二、现阶段公立医院法治建设的主要问题

（一）领导机构不够明确，执行机构的标准不统一

公立医院法治建设工作的落实主要依靠医院领导的重视程度和带头开展法治建设，在明确的机构领导下，能够提高医院领导对法治建设的意识和觉悟，保证全体工作人員的参与。但我国的大部分公立医院将法治建设工作没有一个统一的领导机构，且许多公立医院没有将法治建设落实到日常管理中，也没有充分发挥领导机构的保障作用[3]。在发生法治建设工作不力或出现法律问题时，可能会出现领导干部之间推卸责任。领导机构的缺乏，对于重要的法治工作的建设缺乏主要抓手，医院的法治化管理也只是纸上谈兵。另外，领导机构不明确，会导致法治化建设缺乏强有力的领导支持，法治化工作无法推进和落实，导致法治管理未能发挥应有的效果。

我国公立医院对于法律事务的处理不尽相同[4]。大部分公立医院常见的处理法律事务的模式是通过招投标的方式，聘请专业的律师团队和医院内部的医务部或医务科，共同处理与医疗纠纷相关的法律事务。医院管理内部没有相应的法务部门，律师团队主要负责医疗纠纷的诉讼服务、合同的审查、法律讲座培训等业务。虽然聘请专业的律师团队处理公立医院的法律事务具有很强的针对性和业务能力，并且法律风险的把控由实务经验丰富的律师团队负责，合法性能够得到保障。但是同时也暴露出了许多问题，外聘律师团队不仅费用高、流动性强，不会长期服务于同一所医院，在更换律师团队时造成业务交接上的断层;公立医院法律事务繁多，涉及法律咨询、合同审查、法律谈判、医疗纠纷的调解等内容，涉及到行政、民商事的多个领域，而外聘的律师无法覆盖医院的全部业务范围;外聘律师由于对医院内部的管理流程和医疗服务内容不够了解，其提出的法律方案不能完全适应公立医院的实际情况。

部分医院内部设置了相关的法律部门[5]，例如法制办，主要承办医院涉诉法律事务，根据医患沟通办、人事处、后勤处、护理部等科室需要，提供法律支持，协助调解相关法律事务;法务部，协助处理信访、医患纠纷、合同管理以及其他;法规事务处，负责医疗纠纷防范处理、合同管理工作、律师见证制度和法律培训。上述部门有的隶属于院办，有的是独立的部门，没有明确归属，没有统一的领导。现有的法律事务处理模式没有统一的机构以及名称，混淆了各个部门间的职责，并且外聘律师无法切实维护医院的合法权益，管理上也存在实际困难，难以形成依法治院的局面，也阻碍了公立医院的法治建设。

（二）相关法律法规不够完善，导致医院管理、执行不到位

目前，我国各级公立医院虽然已经初步建立了现代化医院管理制度，但在医院管理制度和执行层面上还存在不足。现阶段我国对医疗机构的管理和监督的法律法规主要是国务院于2016年修订的《医疗机构管理条例》和2017年国家卫健委修订的《医疗机构管理条例实施细则》，虽然与1994年发布的版本相比有了许多完善，但是在对医疗卫生机构的处罚金额上，仍停留在1994年的水平。例如出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上卫生行政部门没收非法所得，并可处以5000元以下的罚款;出具虚假证明的，可处以1000元以下罚款;使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作，可处以5000元以下罚款;诊疗活动超出登记范围的，可以根据情节处以3000元以下的罚款。目前的处罚金额已经不能适应当前的社会发展水平，违法成本的低廉导致违法单位能够以较低的代价去破坏规则，影响医院的正常运营和监管。相关的民事立法不够完善、全面。

制度的生命力在于执行，在公立医院内部管理中，各级公立医院都有属于医院管理制定的章程，例如财务资产管理、医疗质量安全管理、分级护理制度等，但是大多医院的章程都是上级卫生行政部门制定的或医院的模板章程，不具有可操作性或针对性不强，没有将医院的实际情况考虑进去，造成章程与医院管理脱节。在医院重大发展和决策上，没有科学有效的决策机制，对涉及医院长远发展和医院职工重大利益的没有召开职工代表大会，未充分了解职工的诉求和利益，没有依法决策;在签订基建、采购等合同时也没有进行法治审查，听取法律专业人才的建议;下发医院文件、管理制度等没有经过严格的法治审查，这样既不利于医院可持续稳定发展，也将医院陷入到潜在的风险当中。

（三）法治考核的落实有待加强

公立医院法治建设发展缓慢的原因之一是法治建设的监督和考核没有落实。法治考核是确保公立医院内部管理的重要工作，也是保证医院各项工作平稳运行、战略部署有序开展的重要保障。目前，公立医院的监督和考核制度落到实际管理中操作性不强、执行力度松散。例如，因违反操作规程、违反诊疗规范的医务人员没有按照执业管理的规定进行处理，或者已经受到卫生行政部门处罚后，仍在岗位上继续从业。这就导致了许多医务人员只顾提高专业技术能力，一味看重诊疗结果，认为只要达到了治疗效果，就代表医疗质量水平高，对诊疗过程是否合法毫不关心，但这却与医院的法治建设背道而驰。同时也未梳理和整改受到的投诉、引发的医疗纠纷以及医院运营过程中产生的合同纠纷。在人事招聘中，没有严格落实医院的人事招聘制度，未严格筛选医院发展需要的人才，没有将法治监督和建设落到实处。

（四）法治宣传、培训不到位

随着《基本医疗卫生与健康促进法》的颁布，表明我国越来越重视、保护公民在医疗过程中的权利，同时也规定了医务人员的各项权利义务。但在临床实践中，医务人员在诊疗过程中违反操作规范的行为时有发生，例如，病历不按法律规定的要求书写，随意篡改病历，侵犯患者隐私、诊疗过程存在明显过错、未充分履行告知义务等。出现上述情况的主要原因是由于法治宣传、培训不到位，导致医务工作人员法治意识淡薄，自我保护意识较低，没有认识到违规操作可能带来的法律风险，也没有建立起依法执业的法治思维。部分管理人员不严格按照法律的规定和医院的规章制度办事，工作中存在侥幸心理，处理人事、合同、教学科研等医院重大事项时存在较大的主观性、独断性，没有形成依法办事、依法治院的法律意识，导致医院的管理、运营活动出现重大问题，承担难以承受的法律后果。当医院合法权利受到损害时，要善于运用现行法律维护医院合法权利，不能放任不良侵权行为的发生。医务人员和管理人员是维持公立医院正常运转的主体，一旦主体的法律意识出现了漏洞，将会给医院的法治建设带来困境，影响医院的整体规划发展。

三、公立医院法治建设对策

（一）设立领导小组和法律事务部门

法治建设工作需要深入发展，积极落实，这是确保公立医院持续发展、推动医药卫生体制深化改革的必要举措。为保障公立医院法治建设的顺利推进，公立医院法治建设应当设立领导机构，承担法治建设的职责，领导法治建设工作的实施。各级公立医院应当成立以党政主要负责人为组长的医院法治建设工作领导小组，制定本单位完善法治建设的具体方案，统领法治建设工作，对于医院法治建设的重点、核心工作要亲自部署和监督，对于重大、紧急的问题和环节要亲自协调处理，院长作为副组长负责落实制定的方案，各临床科室主任和职能部门的负责人作为小组的核心成员，负责开展具体依法治院的工作。

二级以上公立医院应当设置独立、形式统一的法律事务办公室，为医院各部门和各科室提供法律服务，落实法治建设领导小组布置的任务。二级公立医院在实践中法律事务相对较少，可将法律事務办公室设置为二级部门，隶属于院长办公室或医务部。三级公立医院法律事务繁多，涉及面广，面临的法律风险较大，可将法律事务办公室设置为独立的一级部门。同时明确法律事务办公室的职责范围，对公立医院规章制度进行审查和制定、对经济合同和人事合同进行审查和制定、处理本院医疗纠纷、提供法律咨询服务、开展法治教育和培训以及对依法执业问题进行审查。

（二）完善医疗卫生领域立法，落实医院章程的执行

在医疗卫生的领域，我国的立法相对落后和不够完善，这在一定程度上也阻碍了公立医院的法治建设，同时也造成了医患关系紧张、对公立医院监管不够完善。因此，国家应该加快医疗卫生领域的法律建设，不断完善和健全医疗卫生领域法律法规，使得这一领域有法可依，满足社会的不断发展。

章程要想真正发挥管理的作用[6]，在制定时必须要深入到医院的实际情况，得到职工的广泛认同，做到一个医院一个章程，杜绝百院一章程的情况发生。建设以医院章程为统领的现代医院管理制度体系，一是在法律规定的范围内，制定医院内部管理经营运行规则。二是明确临床实践工作管理制度，把提高医疗质量和确保医疗安全作为章程建设的核心目的要尽可能地调动医院全体职工对医院章程的制定提出意见，保障各个科室的权益和诉求。三是章程的制定要符合本院的情况，不能制定出过于宏观的条款，避免在实践中出现无法执行、操作的内容。同时，应当在章程形成统一有效的决策机制，健全医院决策议事规则，在医院发展、医疗服务、人事管理、行政管理、教学科研等重大事项决策时要召开会议，充分听取意见，集体研究决定，经专家咨询和进行可行性论证，同时进行合法性审查。对涉及医院长远发展和职工切身利益的事项要广泛征集意见或召开职工代表大会，对于存在法律风险的管理事项必须咨询法治机构的意见，对未采纳的法治工作机构意见要做出记录并说明情况[7]。对医院下发的文件、管理制度、对外签订采购、人事等合同时，必须进行相应的合法性审查，对医院管理、运行的各领域和环节进行检查，形成未经合法性审查的事项禁止发布的体系。同时应完善民主管理、院务公开等各项制度，确保医院管理在法治轨道平稳运行。

（三）加强法治考核的监督和落实

我国许多规模较大的医院已经将法治建设纳入了绩效考核，但是考核标准模糊，不够细化，无法达到监督的目的[8]。考核标准是评价、度量医院法治建设指标的标准，考核的设计须重视依据性，以“法治医院”建设指标为依据，绩效考核的标准要具备可操作性。各级卫生行政部门应当加强和完善对公立医院法治建设的监督和指导评估工作，把各个科室和行政部门的法治建设情况纳入绩效考核，将法治建设考核结果进行分析比对后，将发现的问题及时整改、纠正，必要时进行问责。把法治建设成效纳入考核领导干部工作成绩的重点内容，成为领导干部任免的标准之一[9]。建立培训考核机制，对全院职工安排定期的法治培训，对每次培训进行严格的签到考核，将无故旷课、迟到、早退者进行扣除奖金的处罚，对每次开培训的内容进行考试，将法律知识考试成绩作为年度考核、医师定期考核、职称晋升、竞争上岗的重要依据，确保法治培训的质量，保证能够将理论知识运用到法治实践中。将因违法执业被行政处罚、违反操作规范或内部管理规定的行为纳入绩效考核，同时受到上级卫生行政部门法治建设方面的表彰和肯定也要给予奖励，纳入绩效考核。公立医院应当定期向上级卫生行政主管部门汇报本院法治建设情况，报告文件经医院党委书记签字确认，便于卫生行政部门及时批评改正。将法治建设纳入绩效考核，能够通过绩效的方式规范职工行为，促进法治建设工作长远发展。

（四）以法治文化建设为抓手，加强法治宣传、培训

公立医院法治建设的重要手段之一是医院法治文化的建设。依法治院、依法执业的基础是法治文化深入人心，管理人员和医务人员树立深刻的法律意识，养成自觉守法、依法办事、遇事找法的行为习惯。医院领导班子带头组织学习法治文化，定期安排法律知识的学习，在学习活动中交流学习心得和经验，提高领导干部在医院管理中的法律意识，提高依法办事的能力和水平，运用法律知识处理行政事务，做到无违法行政行为。邀请法律实务专家对临床一线工作人员定期进行执业培训，重点对执业过程中可能出现的法律风险进行学习，避免在医疗过程中由于自身过错带来的医疗纠纷。进一步加强干部职工的宪法意识和宪法观念，进行以宪法为重点的普法宣传教育活动，通过专题讲座学习宣传宪法。充分利用医院的宣传阵地，采取印发宣传册、开展法治演讲比赛、设立法治图书室等形式，向群众宣传卫生健康领域的法律法规。积极开展法治文化建设，利用书法、书画、摄影、格言等形式营造医院法治文化氛围。

四、结语

隨着我国社会主义法律体系的不断发展和完善，全面依法治国的背景下，新医改方案的逐步推行和卫生健康领域的法律的出台，公立医院走向法治化发展是必然要求。公立医院法治建设的目的是为了保证依法治院、依法执业，促进医院长远发展。

参考文献：

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[3] 刘青一.加强公立医院法治建设若干问题思考[J].中国社区医师，2020，36（36）：184-185.

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