陈洋　郭婉盈

鞍山建国大道，准备上工的工人。图/本刊记者 姜晓明

东北地区是我国重要的工业和农业基地。在我国社会主义工业化初期，东北为建立独立、完善的国民经济体系，推动我国工业化和城市化进程做出过重大贡献。然而，在各种历史和现实因素的综合影响下，东北一度陷入衰退。自上世纪90年代起，机制和体制问题、产业结构和经济结构问题始终困扰着东北的发展步伐。

东北亚经济研究院院长王洪章曾算过一笔账，展现东北经济面临的难题，“以吉林为例，每增加一个单位的固定资产投资，增加的地区生产总值仅相当于广东和浙江的1/3，增加的财政收入仅相当于广东的1/5、浙江的1/4和江苏的1/3，增加的就业人数仅相当于广东、浙江、江苏的1/5。”

2003年l0月，国家下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式拉开东北振兴的序幕，至今已近二十年。关于东北发展面临的困难和问题，以及如何实现东北振兴发展的讨论从未停止。2021年恰逢“十四五”规划发展的开局之年，政府工作报告指出，“十四五”时期，要“推动东北振兴取得新突破”。

在这一背景下，本刊采访了东北本土学者吉林大学东北亚研究中心教授衣保中和北京大学新结构经济学研究中心研究员付才辉，与他们探讨关于东北的过去、现在和未来。他们所展现的不同视角也让我们得以一窥东北问题的复杂性。

有人离开，也有人回东北创业

人：你一直生活在东北，对东北人口外流现象有哪些直观体会？

衣：东北原本是一个人口流入地区。从清朝末年开始，由于自然灾害以及政府号召移民实边等原因，大批人口从山东、河北、河南等地迁移到东北。东北曾是国内经济比较发达的地区，人口外流的迹象最早出现于改革开放后，主要原因是老工业基地衰退，尤其表现为伴随资源逐渐枯竭而导致的资源型产业衰落。产业发展不好，就业机会减少，导致以青壮年为主的人口外流。

以我们学校的毕业生为例，全国各地的企业都会来校园招聘，很多外地的大企业大厂效益好，能给出更有竞争力的工资待遇。部分一线城市地方政府还会对硕士、博士有专门的人才补贴政策，对毕业生的吸引力会更高。

人： 从2003年发起第一轮“振兴东北”战略至今已近二十年。

衣：曾有学者统计过，针对东北振兴及相关政策已有一千余项，其中国家政策两百项左右。为什么东北人口依然呈逆增长的趋势？

国家几乎每年都会给东北一些特殊的区域优惠政策。2003年l0月，国家下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式拉开东北振兴的序幕。最初一段时间，系列政策的实施效果很好。但后来给东北的政策也会给别的地区，政策普惠后，对东北经济的提振效应相对就会减弱。

不过，总体来看，“东北振兴”是有实效的。从世界范围来看，老工业基地经济衰退现象普遍存在。比如美国的“铁锈带”同样在后工业时代遭遇了产业衰退、人口流失等系列问题。相较之下，虽然东北地区与珠三角、长三角地区相比经济发展差距较大，但基本保持着经济正增长。如果没有这些年国家的政策扶持，可能东北人口外流的现象会更严重。

区域经济学有个“极化效应”理论，认为在市场机制的作用下，一旦地区间发展水平与发展条件出现差异，条件好、发展快的地区就会在发展过程中不断为自身积累有利因素，从而对落后地区的经济发展产生挤出效应。不过，当经济发展到一定程度后，又会出现“扩散效应”，即发达地区的一些要素开始向周边扩散，对落后地区的经济发展产生拉动作用。比如一些东南沿海的企业为了保证原料供应，如今也会在东北设厂，拉动东北经济，增加就业岗位。也有一些东北人在经济发达地区掌握了先进的技术或者经营理念后，选择回东北创业，这类群体也在增加。

付：近二十年来，关于“东北振兴”的各个级别、各种类型的政策确实很多。但其与东北人口增长之间的关系如何，目前还没有精确的量化结果，不能轻率给出定论。

从数据上看，东北人口逆增长最早出现在2013年。东三省中，最早出现常住人口每年持续逆增长的是黑龙江，从2013到2019年累计减少了八十多万人，相对于2013年的总人口减少超2%。接着是辽宁，从2014到2019年累计减少了近四十万人，相对于2014年的总人口减少了近1%。最后是吉林省，从2015到2019年减少了六十多万人，相对于2015年的总人口减少超2%。

导致人口逆增长的直接原因主要有两点：一是人口自然增长率下降（出生率减去死亡率），二是人口流失（从本地流向外地）。对东北来说，二者兼有。东北人口自然增长率为负，主要是历史原因，东北国有企业多，过去计划生育执行严格，导致人口过早老龄化。不过，东北人口逆增长最主要的原因还是人口外流。

人口外流的原因很多，无法一概而论。比如东北冬季气候严寒，一些经济条件好的老年人会迁徙到温暖的南方养老，就会导致人口外流。但东北人口外流最让大家担忧的还是适龄劳动力的流失。个体原因千差万别，但一个比较普遍的原因在于当地找不到合适的就业机会。

这些年东北适龄劳动力流失严重，其实从侧面反映了过去很长一段时间政策未能促进足以满足当地劳动力充分就业的相应产业的发展。

在计划经济时期，东北地区承担着国家以重工业优先增长为主要特征的“赶超战略”的主要任务，导致經济结构失衡，相关体制扭曲根深蒂固。在这一背景下，很多国有企业缺乏自力更生的能力。然而，我们国家采取的是渐进式改革，必须对东北地区给予转型期的保护补贴，不能让这些缺乏自生能力的国有企业大规模破产，只能渐进式地创造条件让其变得有自生能力。所以，过去的一些政策主要在补历史旧账。

就其特定的目标而言，我们不能说过去一系列“东北振兴”政策没有效果。但是从新结构经济学的视角来看，我认为历史旧账不能这样一直补下去。正如我们在《吉林报告》中指出的，下一轮东北振兴战略要调整过去侧重补历史旧账的战略目标和战略思路，采取更全面的方案，推动东北地区迈入全面振兴、全方位振兴。

创造公平、开放、自由市场环境更重要

人：你如何看待目前东北的投资和营商环境？

衣：首先，从绝对意义上讲，“投资不过山海关”的说法现在是不成立的。近年来每年来东北的境内外投资还是很多的（本刊记者注：据《辽宁日报》报道，2019年辽宁省招商引资实际到位资金4680亿元，同比增长11.5%，其中实际到位内资增长15.3%。全年新签约投资额2000万元以上项目806个，签约总额达9540亿元）。东北科教基础比较好，是商品粮基地，矿产资源也丰富，有一定的资源优势。但无法否认，东北的投资及市场环境相对于东南沿海城市还有较大差距，尤其在机制和体制层面。

例如，有的企业为了响应乡村振兴的号召，到一些地区开发特色旅游项目，但在项目运转过程中，由于一些地方官员干预，导致项目半途而废;又比如，有的企业经地方政府批准投资了某项目，但在经营中因政策发生了一些变化，地方政府在执行政策时简单化，缺乏对企业个案的针对性措施，使得一些企业被突然关停处理，遭受损失，对当地营商环境造成负面影响。

近些年，东三省的政府也逐渐意识到这个问题，出台了很多支持和扶持民營企业的政策。但要从根本上解决问题，最终还是体制和机制的问题。对企业来说，政府如何创造一个公平、开放、自由的市场环境，会比补贴、减税更实际也更长效。

人：这些年，各界给“东北振兴”开了不少“药方”，可为什么“东北药方”的药效难以发挥？是药的问题，是人的问题，还是时间的问题？

衣：东北问题是长期积累形成的，要解决（它们），面临很多历史包袱，包括体制的包袱、资源枯竭的包袱、老工业结构的包袱等，很难在一朝一夕改变。

比如，国企改革和产业结构调整是东北振兴的重要两块。东北的国有经济占比远超全国水平，且大部分是中央直属企业。这些企业的改革，地方政府往往使不上劲，更多还是需要从中央的角度来指导。而产业结构调整，也需要和国企打交道，在推行相关政策时，需要和国家有关部门协调行动，这些工作都有一定的困难和挑战。

比如，东北是我国玉米、大豆等粮食作物的主要产区，是中国粮食安全的重要保障，所以国家一直把东北地区定位为重要的商品粮基地。这意味着，东北不能像南方一些农村，完全走市场化路线，什么赚钱就种植什么。

又比如，东北的经济结构单一，存有大量的资源型产业。近几年，国家一直在推进低碳转型，如今更是将“碳达峰、碳中和”列入今后10年乃至40年国家发展的重要目标之一。这意味着东北地区的钢铁等重工业将面临碳排放强度和碳排放总量的双控压力。如果一些企业无法顺利实现低碳转型，生产经营受影响，就可能继续加速劳动力外流。

东三省要一体化，要相向而行

人：从“振兴东北”到今年“十四五”提出“推动东北振兴取得新突破”，你觉得最需要“突破”的是什么？当前要“突破”面临的主要障碍是什么？转型的迫切和转型的过程艰难中间有哪些掣肘因素？

付：林毅夫老师是国家“十四五”规划专家咨询委员会副主席，参与了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》的编制。我也与林老师合作提交了关于第九篇“优化区域经济布局 促进区域协调发展”的研究报告，供规划编制参考。

其中“关于推动东北振兴取得新突破”的规划，提到八个需要有新突破的关键点位，分别是：东北需要承担“五大安全”的国家责任、加快推进“四项改革”、东三省的“三个开放布局”、农业现代化、生态保护、均衡发展产业结构、吸引人才和国内区域合作。

我觉得这八个点位的“突破”需要注意如下几点：

首先，要坚持系统观，这八大关键点位应该相辅相成，协同推进。

其次，“倒弹琵琶”与“因势利导”要同时推进。“倒弹琵琶”指的是东北承担的国家“五大安全”（注：国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全），国家会在新形势下持续加大对东北战略安全的支持和布局，东北各地要结合各自的比较优势，利用国家布局的溢出效应。“因势利导”指的是东北各地不要颠倒了自己的角色，不能越俎代庖，将本地规划弄成了国家级规划，要紧扣当地的比较优势，求真务实地推动当地发展，做好自下而上与自上而下的结合，不能好高骛远。

最后，东北三省要加强一体化，相向而行，不能背向发展。东北三省要沿着哈大线加快一体化步伐，同时融入京津冀，加快构建哈昆经济走廊（注：直接贯通东北-京津冀-黄河中游-长江中游-西南城市群的经济走廊，可以囊括及辐射20个省份），唯有如此才能形成强有力的东北双循环新发展格局。