南方周末记者 贺佳雯 南方周末实习生 李福妃

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★让刘江昱感到羞愧的是，伤害学生最深的那句话，甚至不是出自欺凌的“施暴者”，而是处理欺凌问题的老师。

鲜为人知的是，教育惩戒权规则原本也是规定的一部分，但考虑2019年各类社会争议事件集中爆发，相关内容被单列出来优先发布。

规定的起草缘起于“一号检察建议”，这是首次以最高检名义发出的检察建议。“导火索”是2018年终审的某乡村小学班主任齐某性侵幼女案件。

“休息权利”一词少见地被列入保障范畴；“特别保护”一章中明确要求学校要建立防校园欺凌、防性侵、防性骚扰制度；禁止教职工和学生谈恋爱；“一刀切”禁止学生带手机进校园……

2021年4月初，教育部发布《未成年人学校保护规定（征求意见稿）》（以下简称“规定”）。4月23日是规定面向全社会公开征求意见的截止日，短短十余天里，规定中的这些争议问题不断引发社会讨论。

“未保法（《未成年人保护法》）当中提出，幼儿园和学校平等，是一定要适用的。但规定对于幼儿园只作为参照，它的法律效力可能就会发生变化。”上海市预防青少年犯罪研究会副秘书长郗培植，连续几天忙着给教育部写意见。

讨论者中最关切规定将如何修改的无疑是全国中小学校长。“学校是责任主体，压力也确实更大了。”西部地区某县城中学的校长刘江昱，就把规定翻来覆去看了好几遍，几度失眠。

明确什么是校园欺凌

南方周末记者此次采访中，刘江昱是一位有些特殊的采访对象，他曾多次拒绝就校园欺凌问题接受采访。原因在于他经历过的一起事件。

一年多之前，学校发生了一次“见了血”的校园群殴事件，始于校园欺凌。

校园欺凌很多时候是莫名的。那孩子只是在“施暴者”眼中“长了一副寒酸样”，便经常被调侃家境贫穷，还遭受过各种“恶作剧”。孩子向老师求助时，却因为学习成绩倒数，并没有得到安慰，却得到一句——“别人怎么不说其他人，就说你了？　你要是好好学习还能被看不起吗？”

终于，在又一次被“施暴者”言语侮辱其父母后，孩子反抗了。

“你们怎么知道那一句话对我伤害有多大？”刘江昱至今记得孩子对他说这句话时的情景。没有不平静的嘶吼，十来岁的男孩个头已经开始“抽条”，快和老师一般高。原本一直耷拉着脑袋，冲着刘江昱念叨这么一句时，突然抬起头来，“眼神里满是哀怨”。刘江昱的声音有些哽咽。

让他感到羞愧的是，伤害学生最深的那句话，甚至不是出自欺凌的“施暴者”，而是处理欺凌问题的老师。

“不能因为都是孩子，就轻视这件事（欺凌）的严重性。”但很长一段时间里，刘江昱不愿提及此事。他反思，学校是未成年人待的时间最长的场域，如果发生校园欺凌，老师还缺位，后果确实不堪设想。

校长们成“惊弓之鸟”的状态，并非刘江昱一人独有。

郗培植所在的团队，在2018年底至2019年负责了规定起草后的改稿和论证工作。他们走访多地学校调研发现，校长们对校园欺凌、性侵问题总是在回避、遮掩，“我们学校没有这个问题的。”甚至是郗培植去调研前已经了解有相关情况的学校，相关负责人也常常给予这样的回答。

刘江昱则道出学校的顾虑。“教育靠的是口碑，恶性事件对学校品牌伤害很大。”而此前学校在处理校园欺凌问题时也有很多为难之处，最难的就在于“无章可循”，无法明确“怎样才算是欺凌”。

此次规定就单列一章“特别保护”，对防止校园欺凌和预防性侵害作了详尽规定，包括预防欺凌教育、入职查询、不得与学生谈恋爱等。

郗培植分析，就未保法里对防治校园欺凌性侵问题的规定，“特别保护”基本上都作了重新明确，并且提出一些更详细的规定。

以建立防止校园欺凌制度为例，未保法提出要建立相关制度，但没有明确定义什么是校园欺凌。此次规定就明确作了界定，更细化，也更具操作性，让学校一目了然。

规定要求教职工制止的欺凌行为，不再单纯是肢体冲突，还包括“以辱骂、讥讽、嘲弄、挖苦、起侮辱性绰号等方式侵犯人格尊严的行为”等五个具体方面。

郗培植觉得，教育部此次能直面这些过去台下的问题，摆在台面上来讨论，用制度建设来推动问题解决，“还是需要一些勇气的”。

争议不断，变化不断

回溯规定出台的来龙去脉，勇气背后，也有助推力。

“从2018年就开始起草，到最后（发布），前后历时近三年，里面很多提法我们都反复斟酌、修改。”一位参与起草的教育部相关人士对南方周末记者介绍，教育部本来希望能尽快出台规定，但其间未保法和《预防未成年人犯罪法》先后修改。如果在上位法修改确定之前就出规定，很有可能一出就“过时”。

规定的出台，也是“一波三折”。起草缘起于“一号检察建议”，这是首次以最高检名义发出的检察建议。“导火索”是2018年终审的某乡村小学班主任齐某性侵幼女案件，经最高检抗诉后，齐某最终被判处无期徒刑。

“一号检察建议”内容直指校园性侵问题，其中包括校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题。

收到“一号检察建议”后，教育部出台了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》等制度、文件，同时着手起草规定。

鲜为人知的是，2019年11月公开征求意见的教育惩戒权规则，原本也是规定的一部分，但考虑2019年各类社会争议事件集中爆发，教育惩戒权相关内容被单列出来优先发布。《中小学教育惩戒规则（试行）》已于2021年3月1日起正式施行。

起草完成后，是一轮又一轮的论证，论证会参与者包括来自最高检、教育部、团中央、学校等的各界代表。

“讨论很热烈，争议也很大。”郗培植参加了论证会，他回忆，在讨论是否要限制有性犯罪前科的人进入学校谋职时，一些法学专家提出了异议。法学专家认为，根据“一事不二罚”的原则，既然对方已经因为过错行为受到了惩罚，之后还不让他从事学校里的职业，是否限制了他的权利，是否妥当？

郗培植的意见则是，和孩子健康成长相比，限制这类人的从业权利是“两害相权取其轻”，还是建议优先保护未成年人。“这种观点的重要支撑在于，各类研究表明，有性侵犯罪记录前科的人，犯罪行为往往呈现反复性、高发性的特点。”

“另一方面，在学校这个特殊领地里，我们不能把孩子置于危险的境地。”郗培植强调。

除了最受关注的防欺凌、防性侵，规定里还就近两年出现的一些社会热点问题作了回应。例如“休息权利”的保障就被明确提出，包括不在上课时间前要求学生提前到校、不得集体补课、加强作业管理等规定。

对于这些规定，一些一线教师喜忧参半。山东胶东地区某小学班主任戚优讲述了一个场景。一次她和孩子们聊天，问，“你们以后想要平平淡淡，还是像大河一样奔涌向前？”

有孩子回答：“我也想像一个水池一样平平淡淡，但我的父母让我不得不像一条大河那样奔涌。”戚优觉得孩子们看得很通透，而他们还仅仅是三年级。

她认为，规定可以白纸黑字地加强学校的责任，但警惕把所有责任全部推给学校。

“对学生的保护，家校双方其实也是一种双向奔赴，有时候是好的双向奔赴，互相地扶持、帮忙，也有的时候就是互相制造焦虑。”戚优说，即使有时候，学校想保护学生的休息权，少布置作业，但家长不一定“放过学校、放过学生”。

戚优和郗培植都提出，保护未成年人的规定应该多听一听未成年人的心声。

例如一些新问题的规定上争议不断，其中争议最大的当属学生手机使用问题。此前，教育界普遍接受的规定是“手机不进课堂”。这次则采取了更严格的“一刀切”，明确提出“学校应当禁止学生携带手机等智能终端产品进入学校或者在校园内使用”。

对此，北京就有初中生向南方周末记者表达了不满，“手机已经如此广泛使用，也可以用于背单词等学习活动，是一个必不可少的生活工具了。高年级的学生自律性也比较高。”

郗培植也表示，在校园内禁止携带手机显得不切实际。虽然不希望学生“玩手机”，但也不能切断向老师、家长及时联络的沟通方式。对于手机进校园，校方可以进行适当的统一管理。

因校而异

一旦规定实施，校长们首要的工作就是修改校规。正在着手把防欺凌机制加入校规的校长刘江昱，注意到规定里明确了“首问责任制”。

有了之前的教训和经验，他更加坚定要严格落实这一制度。“当孩子遭遇欺凌，只要孩子有求救于你，不管属不属于你的职权范围内，当你知道这个事情的时候，就有了责任。”刘江昱说，“任何一个老师，就应该把这样的情况报告给学校，再反馈给公安机关。”

刘江昱希望，有了这一制度，能降低老师推诿责任的可能。

中国教育科学研究院副研究员单志艳认为，规定强调了教师在这方面的职责，也不应该疏漏学生，还应该增加一条，学生如果发现同学被欺凌，鼓励他去告诉老师。

“这不是打小报告，这是保护别人。”单志艳提出，被欺凌的孩子往往不敢和老师、家长说，老师有时候根本发现不了。最可能真正发现这方面问题的其实是同学。

刘江昱认为，规定目前还“不够细致”。他建议进一步明确学校处理欺凌问题的权限，这样老师在实际工作中会更清楚边界。

郗培植对此有不同看法。他指出，权责问题在另一些规定中已有所明确。比如，2020年教育部在内的九部委就强制报告制度明确了法律责任。“其中明确规定出现欺凌事件之后，报告给谁；相关部门后续在几个工作日内要做出答复。如果没有答复的话，每一条对应的责任后面都有非常严厉的法律惩罚。”

另一方面，在郗培植看来，任何法条法规不可能“事无巨细”，具体操作层面，不同地区不同阶段的学校遇到的问题有着巨大的差异性。

考虑到地区差异性，规定还做过这类衡量与修改。

规定的“保护制度”一章提出“体质管理”，第一稿中只写了“近视、肥胖”等导致体质下降的不良行为习惯。修改征求意见过程中，一些西部地区的学校，就提出在一些经济欠发达地区，孩子还是存在营养不良的情况，所以又加上了“营养不良”。

前述教育部相关人士指出，规定落实时，学校既不能逃避责任，又要根据自身情况有所调整。比如，一些重点学校，问题集中在“休息权利”得不到保障；比如，体育课改自习，放假后补课；另在一些中职学校，暴力事件可能比较多，学生之间、学生和校外人员的斗殴多。

“每个学校特点不一样，实际情况也不一样，在校规中可以有所侧重。哪些是重点防控，哪些是一般防控的。”该人士表示。

他在调研时发现，由于过去关于学校保护的职责，散落在各类法律、部门规章和规范性文件、意见通知里，“一线教育工作者知道有这方面责任，但又不是很明确。”

该人士强调，“而未成年人在学校里受到的保护不能若有若无，老师和学校的责任也不能似是而非。所以还是有必要明确学校、老师应当承担的责任，并且规定追责程序。”

这次，郗培植准备的意见，还包括扩大规定的适用范围。规定保护的对象是未成年人，但只约束了学校，校外培训机构并未被纳入监管范围。

“比如说前段时间筛查外教，就发现有人有性侵前科，法律上应该作出回应。”郗培植说。

（应受访者要求，戚优为化名）