李 洋

《内蒙古自治区党委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，内蒙古要融入国内大循环、畅通内外双循环，打造我国向北开放重要桥头堡。笔者认为，内蒙古要实现高水平开放，就要在理解国家层面对外开放一般路径演化的基础上，深刻把握国家对外开放战略调整大背景，找准自身的发展定位，在“十四五”以及更长时期探索出一条适合内蒙古的高水平开放之路。

一、国家层面对外开放一般路径的演化

改革开放以来，以长三角、珠三角为代表的沿海经济发达地区的对外开放主要依赖两条路径：发展加工贸易和以市场换技术。这两条路径的形成离不开一系列必要条件：地方政府以财政补贴压低要素价格；能够吸引庞大的外来务工群体；地区有产业作为依托；当地金融环境良好；物流成本具有优势，等等。凭借以上条件，长三角、珠三角得以以低成本参与全球分工，占据全球供应链的中低端。

以上两条路径的隐患主要有两个方面。一方面在于对外资过度依赖，一旦外部环境发生变化引起外资撤离或迁移他处，开放区域便难以支撑。另一方面是在全球分工中的地位固化。实践证明，受限于知识产权壁垒等因素，通过国际直接投资获得新技术十分困难。特别是新冠肺炎疫情在全球扩散导致的产业链“内移”以及技术“脱钩”，让国内的出口导向企业面临愈加严峻的外部环境。

由此可见，在全球供应链嬗变的背景下，我们过去一直沿用的“两头在外、大进大出”的对外开放路径已经不合时宜了。2020 年5 月14 日，中共中央政治局常委会会议首次提出“深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，党的十九届五中全会则明确提出要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,并作出重大工作部署，这就是我们对开放发展战略审时度势作出的调整。

二、内蒙古实现高水平开放的制约因素

长期以来，内蒙古的开放步伐在全国范围内相对滞后，经济增长方式比那些遵循传统对外开放路径的沿海地区更加单一。当沿海地区正在从“两头在外”的加工贸易阶段向更高层次开放迈进时，内蒙古尚未形成完整的加工贸易体系，在错过入世之初的跨越式发展机遇后，内蒙古同沿海及其他地区呈现出明显的阶段性发展差异。然而，面对双循环战略调整期，很多客观因素又把内蒙古和其他地区拉到了同一起跑线上，并在一定程度上赋予内蒙古“弯道超车”的机遇。然而，要实现“弯道超车”，内蒙古首先要妥善解决一些长期以来阻碍高质量开放的深层次问题，这其中既包括结构性因素，也包括周期性因素。

一是缺乏对外开放积淀。传统上，内蒙古企业以面向内部市场为主，政府缺乏外向型经济思路和具体举措，导致对外经贸发展缓慢，对外贸易常年处于逆差状态。引进国际直接投资不畅也是阻碍内蒙古深度参与国际分工的重要因素。内蒙古常年缺乏世界级大型企业的资金、技术和人才注入，以疫情前的2018 年为例，内蒙古的主要外资来源地——香港的投资额仅为25.34 亿美元，其中相当一部分还是为了获得国际融资而在港注册的内地企业的投资。从基础禀赋来看，内蒙古既不是传统的制造业重地，也没有足够的财力通过地方财政补贴为优惠生产要素买单。

二是同国家开放战略长期没有显现出同步效应。一方面，改革开放初期没有跟随或者没有条件跟随其他省份的脚步发展出口导向型经济。另一方面，在国内产业承接过程中，同其他中西部省份的竞争中处于劣势。根据2018 年工信部赛迪研究院全国100 个主要城市产业竞争力的评估，鄂尔多斯排在48 位，包头和呼和浩特分别排在51 和76 位。目前，境外世界500 强企业落户内蒙古的只有10 家，而同属西部省份的四川省落户世界500 强企业多达321家。

三是没有形成高水平的对外贸易发展模式。高水平的对外贸易发展模式需要以一定的平台为基础，该平台必须有制度集成、政策创新和适合本地特点的要素。在开放政策和机制方面，内蒙古曾对开放较为成功的省份或地区进行了一些技术环节的模仿，如设立保税区、开发区、出口加工区、合作区、试验区以及加强口岸基础设施软硬件建设等,并且以财政转移支付的形式对一些特殊监管区域进行了一定程度的补贴。但目前看，这些名目繁多、小而散、碎片化的特殊区域，除了在基础设施建设等方面有所进展之外，由于受多种因素的制约，在进一步对外开放方面并无实质性突破，在制度、体制、机制改革等方面也乏善可陈。究其原因，主要是缺失了基础性开放大平台。目前，我国已有18 个省市建立了自由贸易试验区，其中不乏深居内陆腹地者，而内蒙古依旧在上述各种低层次开放平台上徘徊，且难以有效整合开放优惠政策，处境尴尬。

三、内蒙古高水平开放的路径选择

由上文的分析可知，内蒙古的开放景象滞后于国家层面的一般对外开放路径演化。对内蒙古来说，这有利有弊，弊端已经在上文探讨了，利的方面则在于，内蒙古在战略调整周期内面临的外贸转型、产业升级成本，要比那些在传统开放路径上取得过成功的省份低得多。特别是在开放路径的选择方面，内蒙古依然有很大的空间来完善之前的政策思路，在短期内有所突破的同时，从容选取最合适自己的长期道路。

（一）把握好宏观开放大势，以战略性新兴产业带动开放升级

在新发展格局下走好开放这步棋，核心是自主创新。没有具备一定竞争力的产业作支撑，内蒙古难以向更高级国际价值链攀升，最终只能沦为“通道”，失去对外拓展空间。大力发展战略性新兴产业，正是内蒙古缩小差距、开拓国外市场的必要之举。目前，内蒙古高新技术制造业产业占比极低，且不具备产业链向外延伸的能力。《内蒙古自治区推进贸易高质量发展行动计划（2020—2022 年）》提出夯实贸易发展产业基础，其中发展战略性新兴产业是主要内容。当前，内蒙古在生物技术、新能源、绿色环保和大数据等方面有一定的产业积淀，个别领域甚至具备区域竞争力，可以在上述优势领域基础上，实施开放平台政策的集成与优化，培育创新合作的战略性支柱产业集群和战略性新兴产业集群，有效形成国际循环的企业土壤，通过弯道超车发展区域竞争力。同时，产业政策必须跟随国家战略布局，在中央的垂直框架下整合，引入更多市场机制，避免政出多门、条块分割、政策方案不具有可操作性等问题。除了制定好产业政策，还需在研发、投资、人才培养、部门协调管理等方面打好内部基础，做好“铸链”和“强链”，提高自身产业竞争力。

（二）对标国内高层次开放平台的核心政策

尝试借鉴国内新海关监管模式为沿边开放突破口。目前，内蒙古虽然既不是自贸试验区也不是自贸港，但通过提炼、研究、借鉴操作其中的一些核心方案，必然有助于实现高水平开放的目标。一是以“负面清单”为依据在“一线”实施进口零关税政策。具体做法为：制定国家开发开放试验区禁止、限制进出口的货物、物品清单，清单外货物自由进出，海关依法进行监管。制定试验区进口征税商品目录，目录外货物进入试验区免征进口关税，从试验区离境的货物按出口管理。二是树立“原产地规则”目标，尝试在试验区实施“二线有限放开”。“二线有限放开”实质上以国际上“原产地规则”为依据，具体做法可以分为两个层次：首先，货物从试验区进入内蒙古其他地区或我国其他省份按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税；其次，对企业生产的不含进口料件或者含进口料件在试验区加工增值达到一定标准后，经“二线”进入国内其他地区免征进口关税，照章征收进口环节增值税、消费税。其中，第一个层次的做法是“二线管住”监管模式的主要体现，以防因走私、套利等行为对内地市场造成冲击；第二个层次的做法既有利于外资企业通过试验区低成本进入国内市场，也可吸引内资企业采购国外进口商品到试验区加工制造后销往内地。

（三）顺应趋势扩大服务贸易

高水平贸易包括两层含义，即不仅有出口，也要进口。随着市场准入的不断放宽，扩大服务贸易是高水平开放的重要选择。2018 年，内蒙古第三产业对GDP 的贡献达到50.5%，超过第二产业10 个百分点，基本和全国52.2%的总体水平持平，证明服务业在内蒙古经济增长中的分量越来越重。这里存在两个问题：内蒙古自身的服务业供给质量能否满足居民的消费需求和当前的竞争生态能否产生高水平的服务行业。解决这两个问题的重要举措，便是在市场准入放宽的基础上扩大服务业进口。要加快构建与周边经济体的全方位服务业国际合作机制。针对蒙古国、俄罗斯远东西伯利亚地区服务业发展相对滞后的现状，内蒙古可以在旅游、人才中介、资产评估、工程设计等方面提供服务帮助，加快服务外包产业发展。面向日、韩，可重点扩大在制造业企业改造研发、生产、销售等方面的服务进口。还应当指出的是，今后一段时间，内蒙古在服务贸易开放方面仍将面临较大限制——即便在自由贸易试验区，在其负面清单的122 项特别管理措施中也有80 余项针对服务业，这个问题需要内蒙古积极协调有关部门尽快解决。

综上，在构建新发展格局的大背景下，内蒙古要建立适合自身的高水平开放模式，不仅需要技术环节的突破，也需要政策、机制的改革勇气，这不仅涉及开放本身，也是内蒙古长期可持续发展的重要基础。