林鸿潮 张雨田

[提要]以政府与企业签订协议的方式保障应急物资供给能够充分发挥市场机制功能，在政府主导下有序吸纳社会资源，是现阶段完善应急物资保障制度的关键。但对这种协议性质的争议和对紧急采购概念的误用，造成了实践中的混乱。《民法典》第494条规定的国家订货合同进一步造成了应急物资保障制度向私法路径的偏移。对此，应当明确应急物资保障协议是特殊的政府采购合同并定性为行政协议，在澄清《民法典》第494条不利影响的基础上，遵循公法路径完善应急物资保障制度。在这一路径下，应当在应急物资保障协议中增加储备对价条款，以平衡协议双方的权利义务。此外，还应当建立与应急征用并行的应急征购制度，作为应急物资保障体系的重要补充。

一、问题的提出

随着我国应急管理能力体系的不断发展，早期以应急处置为导向、针对单灾种的链条式应急管理模式逐渐力有不逮，应急管理成为一项需要覆盖突发事件全过程、风险治理与应急管理并重的系统性、综合性工程。[1]其中，应急物资保障直接决定突发事件预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等各阶段工作能否顺利开展，是这项工程的基础性支撑。完善的应急物资保障对提高我国应急管理水平，推动应急管理体系和能力现代化有着重要意义。

在应急管理实践中，应急物资保障是通过综合运用调用实物储备、启动生产能力储备、进行应急征用和征购、接受社会捐赠等多种方式实现的。……