□ 何永红

内容提要 基层协商民主机制作为一种机理性制度，在本质上与法的理性是一致的。但现行规范中的制度规定表现出较强的工具价值倾向，很大程度上偏离了法的价值要求。这导致了基层协商民主的随意性和形式化等问题。要走出当下困境，必须以法治目标引领、以法的形式重构基层协商民主机制，让法治既保障协商参与者的权利，又限制公权力在协商民主中的任性，从而为协商民主提供运行秩序。我国基层协商民主机制的法治化应当遵循进化理性和建构理性并进的逻辑，通过立法，设定协商议事规则和规范权责关系。具体来说，要在梳理和提取现行规范中的有效制度要素基础上，规定协商民主的程序规则，明确协商主体的参与权利，设立专门性的协商工作机构，设置公权力违法或不作为的法律责任。

一、问题的提出

自党的十八大首次提出要 “完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”后，各地积极探索和创新基层协商民主的工作机制。对于协商民主如何法治化的问题，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（2015年1月5日） 具体指出，“加强协商民主建设，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。党的十九大更系统地表述为，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，协商民主建设要把“完整的制度程序”和“完整的参与实践”结合起来，以更加充分地保证人民当家作主。……