聂 飞

内容提要：农民工家庭化迁移对于城乡融合发展和乡村振兴战略推进尤为重要，在此过程中家庭的重要性凸显。文章通过对我国农村劳动力转移政策梳理以及农民工家庭化迁移相关文献的检视发现，虽然改革开放以来我国劳动力转移政策取得了积极成效但仍存在不理想的状况。文章认为，农民工家庭化迁移还落后于新型城镇化进程，这一问题的直接原因是我国公共政策中家庭视角的缺失，而更深刻的原因则来源于制度设计、治理手段以及评价标准。因此，应充分重视公共政策的家庭视角，将支持农民工家庭发展纳入城乡融合发展和乡村振兴战略中来。

一、问题的提出

(一)公共政策家庭取向的变迁

国家政策的家庭取向从传统社会到现代社会经历了不同的发展阶段，这对于我国不同历史阶段的国家治理与社会政策产生各不相同的影响。(1)聂飞：《国家政策中家庭取向的嬗变》，《求实》2017年第10期。国家通过制定政策实现对家庭的直接或者间接影响。狭义的家庭政策是指直接以家庭为对象的政策，而广义的家庭政策则包括与家庭有关的所有政策。国家通过家庭政策作用于家庭的各个方面，从而对家庭发展产生影响。(2)吕青、赵向红：《家庭政策》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第36页。在传统社会，家庭是个体唯一的福利组织，它不仅承担着个人发展的保障功能，而且是国家维护统治秩序的基本单位。在19世纪末20世纪初的社会革命中，传统家国关系发生巨变，“家国同构”模式开始走向瓦解，家庭不再是政治秩序的基石。新中国成立后，在社会主义改造中，单位和人民公社取代家庭成为基本社会单元和治理单元，家庭不再是独立的生产与生活单位。改革开放后，家庭的价值与功能实现了部分回归，但与家庭相关的社会政策很多时候被经济政策所“覆盖”，国家给予家庭的政策支持十分有限，将很大一部分保障责任转移给家庭自身，家庭政策在公共政策体系中处于底层，家庭面临独立地应对保障和发展的压力。(3)聂飞：《国家政策中家庭取向的嬗变》，《求实》2017年第10期。

家庭政策始于欧洲，是缓解家庭与就业矛盾的制度化举措。家庭政策主张采取积极的政策为家庭提供福利，直接或间接为家庭提供各种形式的收入保障与服务，作为社会政策的一个重要分支，家庭政策的发展经历了长期的演变过程。最早对我国家庭政策进行系统研究文献的是张秀兰和徐月宾，她们将发展型家庭政策首次引入中国，并提出家庭发展政策的三大内涵：保护儿童、支持家庭；帮助社会成员实现工作与家庭责任的平衡；重视预防和早期干预。(4)张秀兰、徐月宾：《建构中国的发展型家庭政策》，《中国社会科学》2003年第6期。家庭政策是现代国家干预家庭事务的基本方式，家庭是现代国家建设的重要组成部分，重构现代国家建设的社会基础就是必须找回家庭。(5)刘笑言：《找回家庭：重构现代国家建设的社会基础》，《上海大学学报》2016年第6期。家庭政策的发展脉络与家国关系的变迁息息相关，不同历史时期家庭形态与功能的变迁赋予家庭政策不同的内涵与功能，在现代国家建构中国家与家庭关系呈现阶段性特征：国家福利与家庭的隐匿、国家撤退与家庭凸显、国家再临与家庭风险依旧，(6)岳经纶、张孟见：《社会政策视域下的国家与家庭关系：一项实证分析》，《重庆社会科学》2019年第3期。在全球化背景下和大国使命的历史面前，家庭被赋予提供国家竞争力和维护国家安全和社会稳定的新功能。(7)汤梦君、解振明等：《中国家庭政策的历史、现状与展望——兼论人口计生部门的转型》，《中国人口学会年会论文集》，北京：中国人口出版社，2010年，第161页；孟宪范：《家庭：百年来的三次冲击及我们的选择》，《清华大学学报》2008年第3期。从“国家—家庭—个人”的多重关系入手，可以更清晰地发掘国家对家庭的干预和家庭对国家的渗透；(8)陈映芳：《国家与家庭、个人——城市中国的家庭制度》，《交大法学》2010年第1期。有学者通过研究不同时期农村家庭形态和人们家庭观念的变化，发掘国家权力的实践对家庭形态和家庭观念的变迁与构建所起到的作用。(9)董国礼、谢燕清：《家庭形态的想象与重构：一个分析性框架——1949年以来的国家权力实践》，《中国研究》2014年第1期。但是目前中国家庭政策存在的问题显示了国家主义治理模式的不足，应在国家、家庭与个人之间划出边界、分担责任，并在每对富有张力的关系中寻找到平衡点。(10)吴小英：《家庭政策背后的主义之争》，《妇女研究论丛》2015年第2期。通过上述研究可以发现，国家与家庭通过政治、经济、社会、文化等被紧密相连，二者是解释家庭政策不可或缺的双元素，家庭的重要性使其自然成为各种国家政策发生作用的结合点，家庭政策则是二者关系的体现。干预与支持是国家对待家庭的两个维度，在不同历史时期，家国的界限与关系不断调整、相互作用，家庭政策模式也不断在干预与支持两个维度间位移。

(二)公共政策家庭视角的现实意义

20世纪90年代以来，西方家庭政策在强调家庭责任的同时更加重视对家庭的支持，从直接供给转向间接供给，通过支持家庭，开发家庭功能，恢复家庭自身的福利供给与保障功能，家庭福利和家庭政策被重新纳入西方国家的政策体系中，家庭视角被纳入公共政策全过程。伴随全面建设社会主义现代化国家进入新征程，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，“提高家庭发展能力”、“注重家庭发展”已被写入国家“十二五”、“十三五”规划。习近平一直把千万个家庭的美好生活作为治国理政的奋斗目标，他在2018年春节团拜会上指出，中华民族历来重视家庭，正所谓“天下之本在国，国之本在家”，家和万事兴。

家庭视角和家庭政策的提出不仅具有重要的理论意义，而且有极强的现实意义，农民工家庭化迁移则是观察我国公共政策的家庭视角变迁和家庭政策制定的重要参照物。农民工家庭化迁移不仅是个体行为，更是重要的公共政策活动，在劳动力转移过程中公共政策对家庭的重视程度不仅关系着农民工家庭的离散与聚合，更关系着城镇化的提速增质。从城镇化进程来看，家庭化迁移是实现农民工市民化的关键，在城镇化过程中如果不能落实以人为本的劳动力转移政策，促使农民工举家迁移，就会导致更多农村家庭离散，城镇化进程也会因此受到影响。基于我国农业转移人口市民化的国情，将家庭作为重要的分析视角，应关注政策制定和执行环节对农民工家庭化迁移的影响。

当前我国农民工家庭迁移的状况如何？《中国流动人口发展报告2016》指出，举家外出农民工的比例持续快速增长，人口流动整体趋于稳定化、家庭化。(11)国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告2016》，北京：中国人口出版社，2016年，第7—8页。《中国流动人口发展报告2017》显示，近年来我国人口流动的家庭化趋势明显，家庭户平均规模保持在2.5以上；虽然家庭化已经成为我国人口流动的发展趋势，但是大部分流动人口家庭仍采取分批次流动，一般是夫妻先行团聚。(12)国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告2017》，北京：中国人口出版社，2017年，第6、62—63页。国家统计局发布的《2020年全国农民工监测调查报告》显示，农民工总量达到28 560万人，《2009—2014年农民工监测调查报告》显示在外出农民工中举家外出农民工的比例大致保持在20%左右，这意味着接近八成的农民工很难实现家庭化迁移(2015—2018年未公布举家外出农民工数量，但并不意味着举家外出农民工数量增多)。(13)聂飞：《演化与变革：制度变迁视域下的家国关系研究——兼论农村留守家庭离散的制度因素》，《宁夏社会科学》2019年第2期。《2020年全国农民工监测调查报告》显示，在全部农民工中，男性占65.2%，女性占34.8%，性别差序化迁移依然明显。大量农民工并没有真正获得城镇居民身份，数据显示，按城镇户籍人口计算的城镇化率为45.4%(2020年)，这说明农民工的迁移行为距离定居性迁移还有相当的距离，家庭化迁移的农民工在农民工总量上占比仍不高。

二、农民工家庭化迁移政策的家庭含义

农民工家庭化迁移是劳动力转移的新形态和新阶段，家庭化迁移已经成为重要的政策问题。以此为案例研究公共政策的家庭视角，主要基于以下两点考虑：

第一，在农民工家庭化迁移过程中公共政策是否将家庭纳入到政策视野中，不仅是关系更多农民工能自由选择符合自身利益和意愿的市民化方式的重要政策动能，更是农民工“留得住、过得好”，真正过上有尊严且体面的美好生活的关键。

第二，为什么要着力推进农民工家庭化迁移、怎样有序推进农民工家庭化迁移是回答我国新型城镇化建设和乡村振兴时代背景下如何实现“加快农业转移人口市民化”目标的关键。

(一)我国农村劳动力转移政策的回顾(14)该部分主要参考李铁、范毅：《中国城镇化进程中的非农就业问题和政府治理结构研究》，北京：中国发展出版社，2013年，第92—104页。

新中国成立后到改革开放前，我国劳动力流动的制度安排是从严、从紧的。1958年，国家颁布《中华人民共和国户口登记条例》，以法律形式对农村人口向城市流动做出了严格的限制，也宣告着城乡二元结构正式形成。(15)李厚刚：《建国以来国家对于农村劳动力流动政策变迁》，《理论月刊》2012年第12期。此后，1959年中共中央发出的《关于制止农村劳动力流动的通知》，1962年公安部发布的《关于处理户口迁移问题的通知》等都对农民流动做出极为严格的限制，1975年的《宪法》修正案取消了“居住和迁徙自由”的条款。虽然农村有大量剩余劳动力、农业的过密化经营已经很严重，但农村劳动力基本上被禁锢在农村，农民向城市流动的方式极其有限，更难以实现在城市就业与定居。

改革开放后，国家虽然逐步放开劳动力流动的限制，但是“控制”、“限制”仍是这一时期劳动力流动政策的关键词。1984年中共中央颁布《中共中央关于1984年农村工作的通知》、1984年劳动人事部等发布《国营建筑企业招用农民合同制工人和使用农村建筑队暂行办法》、1988年国务院发布《关于加强贫困地区劳动力资源开发工作的通知》，标志着严格的劳动力流动政策开始松动。但是大规模的劳动力转移给城市交通、治安以及劳动力管理带来了压力，国家的劳动力转移政策又开始收紧。1989年国务院出台《关于严格控制民工外出的紧急通知》，1989年民政部、公安部发布《关于进一步做好控制民工盲目外流的通知》等，劳动力转移政策进入控制、限制阶段。伴随着邓小平南巡讲话和党的十四大的召开，我国进入深化市场经济体制建设的重要时期，国家对农民工的政策调整为“鼓励、引导和实行宏观调控下的有序流动”，农民工大规模跨地区流动常态化。(16)李厚刚：《建国以来国家对于农村劳动力流动政策变迁》。1994年劳动部发布《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》、1997年国务院批转公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》《关于完善农村户籍管理制度的意见》等，这一时期国家虽然提出合理引导农民流动，不再控制农民流动，但出台了关于农民工流动与就业的审查制度对农民工就业实行有序管理，如就业证、暂住证制度等，并对农民工就业做出工种限制，从总量上控制农村劳动力的流动。

进入21世纪以来，农民工已经逐渐成为城市发展的重要组成部分，劳动力流动的相关政策随之发生变化，开始强调解决农民工问题的重要性，积极推动农民工市民化。2001年国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》、 2003年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、 2006年国务院颁布《关于解决农民工问题的若干意见》、2011年国务院颁布《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，特别是2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这一时期国家开始重视劳动力流动中的公平与服务，农民工市民化已经成为城镇化的重要组成部分。

(二)世界上最大的劳动力转移催生的社会现象——家庭化迁移

劳动力从农村和农业向城市和第二、三产业转移是现阶段中国经济与社会发展的重大事件，农村劳动力的转移不仅加快推进了农业现代化，更为我国经济快速发展与社会主义现代化建设做出了巨大贡献，加速了我国城镇化、工业化进程。从劳动力转移政策变迁可以发现，伴随着农业转移人口大量涌入城市，国家和地方政府出台了一系列法律和政策来促进农村劳动力自由、有序地流动，加强农民工合法权益的保护，改善了农民工的生存环境。但是通过对我国农村劳动力转移政策变迁的梳理可以发现，相关政策仍是问题取向，不管是改革开放前还是改革开放后，都未形成系统、全面的劳动力转移政策，政策的更新与修正更多着眼于解决具体的问题。面对农民的利益诉求，国家更多是以城市为中心、以发展经济为目标、以社会稳定为前提进行制度设计与安排，效率优先于公平、城市优先于农村、工业优先于农业，人口城镇化滞后，工业化、信息化、城镇化与农业现代化发展失衡，农民工市民化进程缓慢。虽然近些年的劳动力转移政策逐步解决了农民工的权益保护问题，但大多是基于农民工暂时在城市务工与居住而设计的，这更多是一种问题取向而非福利取向的政策、更多侧重于农民工生存而非发展的政策。(17)童星、张海波：《“两维四分”与“三位一体”——关于农民工社会政策的建构》，《学习与实践》2006年第8期。

在非均衡的城乡二元结构下，农民从农村走向城市、从土地走向工厂。改革开放40多年来，大量进城务工农民已经完成职业转移、实现就业城镇化，《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年农民工总量为28 560万人，在第三产业就业的农民工比重过半，农民工月均收入稳定增长。《中国流动人口发展报告2016》指出，中国人口迁移流动已经进入以家庭化迁移为主要特征的阶段，《中国流动人口发展报告2017》指出农村地区举家流动的比例为18.8%，但是地区差异明显，举家流动的多为年轻型家庭。(18)国家卫生和计划生育委员会流动人口司：《中国流动人口发展报告2017》，第165—167页。但在现有的制度环境下，户籍政策、就业政策、社保政策、住房政策、教育政策等更多体现城市发展偏向，大量农民工及随迁家属难以享受与城市居民同等的基本公共服务，这极大限制了农民工的家庭化迁移，使之处于“半市民化”状态。农民工的务工目标不仅仅是“赚钱回家”，他们的市民化诉求凸显，更加希望获得自由公平的社会权利，但现有的政策安排无法积极、主动地回应农民工群体的发展需求与福利诉求，劳动力转移政策缺乏家庭取向，对农民工家庭迁移的关注、支持与保护不够，这造成的结果是：农民工可以转移但无法落脚、可以流动但不能留下、可以个人务工但无法携家带口，家庭化迁移远远落后于个人迁移。(19)单箐箐：《中国农民工市民化研究》，北京：社会科学文献出版， 2012年，第131—138页。

(三)农民工家庭化迁移的现实意义

农民工家庭化迁移关系着农民工能否终止留守、实现团聚，关系着农民工及其家庭成员能否顺利实现市民化，更是城乡融合发展和乡村振兴背景下党和国家必须面对的重要问题。

家庭是最基本的社会单位，也是人们可以依靠的底线保障，在劳动力迁移过程中，农民工家庭面临的诸多问题(生产劳动、婚姻情感、家庭经济、社会生活、身心健康、教育赡养等)最终都归结和指向一个穴点——非家庭化迁移。非家庭化迁移带来的结果是大量农村家庭处于离散状态，农村产生了数量庞大的留守群体，破坏了家庭的完整性，使得留守妇女、留守老人、留守儿童以及外出务工的男性家庭成员等处于非常态的生存状态。

农民工家庭化迁移虽然始于家庭，但却与农业生产、就业、户籍、教育、住房、养老、土地等问题密切相关，虽然我国人口流动已经进入家庭化迁移阶段，但是大量农民工家庭化迁移并非易事，就业城镇化远远落后于家庭城镇化，农民工家庭化迁移之困已经逐渐成为农业现代化、城镇化以及工业化协调发展的阻碍。当前我国经济社会发展进入新常态，要实现人的城镇化、实现符合农民利益的市民化必然绕不开农民工家庭化迁移，给予农民工真实的获得感与幸福感是新型城镇化和乡村振兴战略追求的重要价值取向，农民工家庭化迁移则是给予农民工真实的获得感与幸福感的重要路径。目前促进农民工家庭化迁移问题不仅具有紧迫性，而且还应该逐步纳入国家的政策视野。

(四)农民工家庭化迁移文献研究回顾

学术界关于农民工家庭化迁移的探讨，贯穿于劳动力转移研究的过程中。农民工家庭化迁移的研究与西方劳动力迁移理论的相关性较强，宏观层面劳动力迁移研究包括刘易斯的二元经济结构理论、拉-费模型、乔根森模型、推拉理论等。微观层面劳动力迁移研究关注劳动力个体，以利己主义为假设，强调在个体利益最大化或有限理性假设下研究劳动力迁移行为。(20)孙战文：《农民工家庭迁移决策与迁移行为研究》，2013年山东农业大学博士学位论文，第25页。斯塔克、泰勒等在微观劳动力迁移理论基础上提出新迁移经济学，将分析单位由个人转移到家庭，强调家庭在劳动力迁移中的地位和重要性，以利他主义为假设，认为劳动力迁移决策是家庭基于家庭福利最大化做出的一项理性制度安排。在新迁移经济学的基础上又形成了家庭迁移理论，该理论从家庭效用、家庭束缚、家庭生命周期、家庭策略等角度研究迁移行为。(21)檀学文：《家庭迁移理论综述》，《中国劳动经济学》2010年第1期。

国内学术界关于农民工家庭化迁移的研究大多从上世纪90年代开始。家庭不仅是个人生活与就业决策的基本单元，而且是农民工乡城迁移的重要影响因素，家庭策略、家庭生命周期、代际分工与性别分工、教育等微观因素等是影响农民工家庭化迁移的重要因素。(22)盛来运：《国外劳动力迁移理论的发展》，《统计研究》2005年第8期；盛来运：《中国农村劳动力外出的影响因素分析》，《中国农村观察》2007年第3期；盛来运，《流动还是迁移——中国农村劳动力流动中的经济学分析》，上海：上海远东出版社，2008年，第60页；林燕：《二元结构下劳动力非家庭式转移研究》，2009年浙江大学博士学位论文，第102页；林善浪、王健：《家庭生命周期对农村劳动力转移的影响分析》，《中国农村观察》2010年第1期；陈卫、刘金菊：《人口流动家庭化及其影响因素——以北京市为例》，《人口学刊》2012年第6期。而在宏观层面，早期学者主要从西方经典劳动力迁移理论出发研究经济发展与经济结构等因素对农民工迁移的影响。(23)高国力：《区域经济发展与劳动力迁移》，《南开经济研究》1995年第2期；蔡昉：《人口迁移和流动的成因、趋势与政策》，《中国人口科学》1995年第6期；杜鹰：《现阶段中国农村劳动力流动的群体特征与宏观背景分析》，《中国农村经济》1997年第6期；李实：《中国经济转型中劳动力流动模型》，《经济研究》1997年第1期。制度和公共政策同样是观望农民工家庭化迁移不可忽视的因素，户籍制度是影响农民工家庭化迁移的重要因素，它导致农民工难以实现永久性迁移；(24)李强：《影响中国城乡流动人口的推力与拉力因素分析》，《中国社会科学》2003年第1期；蔡昉、白南生：《中国转轨时期劳动力流动》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第1—12页；Ma11ee P.,In Defense of Migration:Recent Chinese Studies on Rural Population Mobility,Chinese Information,1995/1996(10),pp.3-4；朱明芬：《农民工家庭人口迁移模式及影响因素分析》，《中国农村观察》2009年第2期；盛亦男：《中国的家庭化迁居模式》，《人口研究》2014年第3期。务工权益保障体系、社会保障体系、土地权益保障体系、住房保障体系的城乡差别对农民工家庭迁移造成消极影响。(25)纪月清、刘迎霞、钟甫宁：《家庭难以搬迁下的中国农村劳动力迁移》，《农业技术经济》2010年第11期；孙战文：《农民工家庭迁移决策与迁移行为研究》，第20页；盛来运：《中国农村劳动力外出的影响因素分析》；盛亦男：《中国的家庭化迁居模式》。农民工家庭离散化是基于城乡二元结构之上的中国式工业化与城市化的产物，(26)金一虹：《离散中的弥合——农村流动家庭研究》，《江苏社会科学》2009年第2期。促进农民工家庭化迁移是实现乡村振兴和新型城镇化的关键点和必由之路，更是关系国计民生的重要问题，农民工家庭化迁移是农民在社会经济结构变革中实现职业转换后，对就业和生活空间提出进一步要求的结果，(27)王培刚、庞荣：《都市农民工家庭化流动的社会效应及其对策初探》，《湖北社会科学》2003年第6期。通过改革户籍制度、土地制度以及公共服务制度加快农民工举家进城，让农民工家庭最终沉淀在城市。(28)张华：《农民工家庭城市融入的制约因素与对策分析》，《经济体制改革》2013年第2期；王兴平：《以家庭为基本单元的耦合式城镇化：新型城镇化研究的新视角》，《现代城市研究》2014年第12期；孙战文：《农民工家庭迁移决策与迁移行为研究》，第170—180页。目前流动家庭已经成为我国家庭的常规模式，要改变“只见个人不见家庭”的政策取向，立足“以家为本”才能真正推进城市和谐发展，国家要在政策层面为农民工安家立业创造环境与条件，对农民工及其家庭进行社会扶植与帮助, 创造条件逐渐引导农业转移人口实现家庭城镇化。(29)杨重光：《城市化进程中的农民家庭裂变与社会和谐》，《南京社会科学》2009年第5期；施远涛：《农业转移人口市民化的逻辑、困境及政策变革》，《苏州大学学报》2015年第1期；汪超、刘筱红：《主流化的政策导向与进城务工女性市民化研究》，《内蒙古社会科学》2015年第1期。

上述研究涵盖了政治学、社会学、经济学、历史学等多个领域，较好地揭示了农民工家庭化迁移的现实意义、影响因素和促进措施，无疑具有奠基性和启发性。伴随城镇化进入新阶段，农民工家庭化迁移不仅是“三农”问题研究的重要领域，更成为城乡融合发展背景下党和国家必须面对的重大问题。农民工家庭化迁移之困虽然始于家庭、但归因于制度，阻碍农民工家庭化迁移的直接原因是公共政策缺乏家庭视角，根源在制度资源分配的不均等，推进农民工家庭化迁移必须从制度层面找寻阻碍农民工家庭化迁移的因素和破解路径。

三、农民工家庭化迁移政策的实施效果及探本求源

(一)政策效果——取得成效但仍不理想

近几年来，伴随着新型城镇化和乡村振兴战略的进一步推进，劳动力转移政策以及相关农民工权益保护的政策陆续出台，与农民工家庭化迁移相关的政策有：第一，子女教育方面。《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》(2013)。第二，社会保障和权益方面。《农民工参加基本养老保险办法》(2009)、《城镇企业职工基本养老保险关系转续暂行办法》(2009)、《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(2013)、《中华人民共和国农村土地承包法》(2019)。第三，住房方面。《关于改善农民工居住条件的指导意见》(2007)。第四，户籍方面。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(2014)。第五，综合方面。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(2014)、《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(2016)、《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》(2016)、《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(2016)、《关于进一步推动进城农村贫困人口优先享有基本公共服务并有序实现市民化的实施意见》(2019)。

上述政策的出台有力地促进了农民工家庭化迁移。政策效果主要体现在以下几方面：第一，留守儿童数量减少。截至2018年8月底，全国共有农村留守儿童697万人，与2016年首次农村留守儿童摸底排查的数据902万人相比，下降了22.7%。民政部相关负责人指出数量减少的主要原因是近年来脱贫攻坚、新型城镇化建设、乡村振兴战略等重大决策部署推进实施，各地大力推动返乡创业就业、就业扶贫、随迁子女就地入学等工作，为从源头上减少儿童留守现象提供了有力的政策支持。(30)《全国农村留守儿童数量下降》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2018-10/30/c_1123637386.htm，2018年10月30日。第二，流动儿童受教育权得到保障。《国家教育督导报告——2014年全国义务教育均衡发展督导评估》显示，2014年全国进城务工随迁子女在校生达到1294.7万人，79.5%的随迁子女在公办学校就读。(31)国务院教育督导委员会办公室：《国家教育督导报告——2014年全国义务教育均衡发展督导评估》，http://szeb.sz.gov.cn/jyfw/jydd/jggs/201506/t20150624_2930994.htm，2015年6月24日。第三，农民工家庭团聚意识增强。近三年农民工监测调查报告显示，在外出农民工中，在省内就业的农民工数量在持续增加，2020年省内就业农民工占外出农民工的58.4%，这说明返乡的农民工或在本地就业的农民工增多，农民工更加重视家庭化迁移和家庭团聚。但是面对数以亿计的农民工及其随迁家庭，目前的政策仍面临极大的挑战。

(二)探本求源：公共政策缺失家庭视角及其制度根源

1.家庭视角缺失影响政策效果

上述农民工家庭化迁移政策实施不理想背后的主要原因则是公共政策的家庭视角缺失，农民工家庭受到的关注和支持不够。国家近几年在户籍改革、城镇化等方面的文件出台为农民工异地与就地城镇化提供了一系列政策支持，但大部分政策对城镇化中家庭的关注、支持与保护还不够，公共政策中缺乏家庭取向，特别是对农民工及其身后的家庭关注不够。农民工家庭保护往往成为公共政策空白区，留守家庭和流动家庭常态化，这类家庭急需政策支持。目前我国涉及家庭的社会政策主要包括57项，其中，专项法1项，综合法律14项，专项法规条列7项，综合性法规条例20项，社会福利项目15项，上述涉及家庭的社会政策主要分为两类，一类是关注家庭中儿童的保护与发展，另一类是针对贫困家庭的扶助，主要以补充性政策为主，还未形成系统的家庭政策体系。(32)吴帆：《第二次人口转变背景下的中国家庭变迁及政策思考》，《广东社会科学》2012年第2期。上述政策更多是对家庭的救助而非支持，对城市家庭的帮助尚且有限，对农村家庭的支持更是不够的。在关注城镇化效率的同时，更要关注城镇化的公平性，家庭的健康发展对实现以人为中心的城镇化意义重大，必须以新的制度安排给予农民工及其背后的家庭以扶持与帮助。

2.公共政策家庭视角缺失的制度根源与治理困境

(1)制度根源。农民工及家庭的行动选择皆受到多层次规则与制度的影响，来自于国家层面(政治层面)和地方政府层面(执行层面)的制度与政策所形成的累积影响力造就了非均衡的制度环境，在此情境下，农民工或“走”或“留”皆不自由，农民工家庭或“留”或“流”始终难聚合，农民工家庭化迁移虽然始于家庭(家庭策略)，但它却是国家(政策设计)、地方政府(政策执行)共同作用下的结果。

第一，国家决定着政策方向与资源分配，它对农村劳动力转移和家庭经济生活会产生重要的影响。在推进城镇化进程中，国家已明确提出“有序推进农业转移人口市民化”的战略，出台了一系列有利于农村劳动力转移和农村发展的政策，并在户籍管理、农民工就业服务、农业现代化、农民工子女教育、土地政策、农村居民养老保险等多方面进行了试点与改革，这些都给农村居民的生产生活带来了巨大的变化。但是伴随经济社会发展进入新常态，我国的城镇化面临着更多新的挑战和困难，数以亿计的农民工及随迁家属难以享受到均等的基本公共服务，农民工市民化进程依然步履维艰，留守家庭离散已经演变为严重的社会问题。究其原因，一方面，国家要大力发展经济建设，建设现代化工程，在一段时期内，经济发展往往被优先考虑，社会政策不得不处于附属地位，在短时间无法真正解决城乡间的不平衡，(33)王建民：《流动的城乡界限》，北京：光明日报出版社，2012年，第186页。现有的公共政策与制度安排还很难及时有效地回应农民的利益诉求。另一方面，政策碎片化明显，政策前后不一致。一些涉农惠农政策缺乏长远考虑，滞后于经济社会发展，更多是下游干预，这在我国的户籍、住房、土地、教育、就业政策等方面都有体现。国家虽然积极推进农业转移人口市民化，但相关制度改革滞后、包容性不强，城市公共服务资源难以惠及广大农民工，还未真正形成农业转移人口市民化的整体性政策体系。

第二，地方政府是具体政策的制定者和执行者。虽然国家要求地方各级政府认真对待、解决农民工进城务工的管理与服务问题，但由于农民工问题涉及面广，特别在已经形成的城乡人口利益格局下，地方政府在落实与执行中依然存在较大阻力。(34)李铁、范毅：《中国城镇化进程中的非农就业问题和政府治理结构研究》，第104—105页。一些地方政府更多强调农民工市民化的成本、社会稳定性以及城市承载能力，不愿意独自承担农民工市民化的公共成本，按照户籍人口而非常住人口进行公共服务资源配置，农民工无法平等地享受城市基本公共服务，更不可能独自承担市民化的高额成本，这严重延缓了农民工家庭化迁移。

第三，农民工的家庭策略更多是在国家的政策设计和地方政府政策执行的共同作用下形成的。在不同层次制度与规则的累积影响下，农民工无论进城还是返乡都面临着诸多困难，从农村离开时，他们不得不“一个人走”，在城市的“谋生不易”让他们很难落脚，返乡的困境让他们不得不以“半工半农”的身份在城乡间继续流动。在非均衡的城乡行动情境下，农民工及家庭和国家、地方政府处于不对等的位置，现有制度与政策无法为农民工家庭化迁移提供充分的支持与保障，国家公共政策的应急性与碎片化、地方政府政策执行偏差以及自利性，使得农民工的家庭策略更多是被动的、无奈的，始终处于弱势地位，个人外出务工与“半市民化”皆是他们不自由的选择，不得不通过家庭劳动力的分散化和性别差序化迁移实现收入多元化与经济风险最小化，家庭因此被分隔于城乡两地，难以维护家庭结构的完整性。

(2)治理困境。奥斯特罗姆提出摆脱公共池塘资源困境的策略，一种策略存在于事先已存的规划之中，以协调为主，另一种策略则是试图通过集体选择等改变情境结构的规则。(35)〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆：《规则、博弈与公共池塘资源》，王巧玲、任睿译，西安：陕西人民出版社，2011年，第17、49，50、48页。从目前国家与地方政府的劳动力转移政策可以发现，他们更多选择次优性策略，即在既成制度框架内进行调整与协调，采取“边际推动、先易后难”的“帕累托改进”模式实施改革，在解决农民工及家庭相关问题的同时又未损害其他社会主体的福利，目前许多农民工政策大都秉承着帕累托改进的原则。公共池塘资源困境的层次越高，要解决这个问题的难度就越大，(36)〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆：《规则、博弈与公共池塘资源》，王巧玲、任睿译，西安：陕西人民出版社，2011年，第17、49，50、48页。当改革涉及深层的利益矛盾时，帕累托改进往往面临困境甚至无能为力，(37)毛隽：《中国农村劳动力转移研究——基于制度变迁视角》，2011年复旦大学博士学位论文，第93—96页。如屡屡治理却又无法根治的留守儿童问题、艰难推进的户籍改革等，“人人受益、无人损失”的“帕累托改进”模式并不能完全实现农民工家庭化迁移。通过执行层面(中观层面的城市政府政策)或政治层面(宏观层面的国家制度安排)改变规则却常常被国家与地方政府“忽略”，奥斯特罗姆指出，“在高级层次上可做些什么，取决于这个层面与更深层上规则的能力与局限性，如果为规范某一层次的行为而改变规则，那么这个改变通常发生在更深层次的‘固定’规则的限制下。要成功改变深层次的规则，通常更难且代价更高”(38)〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆：《规则、博弈与公共池塘资源》，王巧玲、任睿译，西安：陕西人民出版社，2011年，第17、49，50、48页。。在行动情境中国家与地方政府并不愿从更高层的供给角度来改变原有的制度与规则，因为新的制度安排不仅会带来设计成本与实施成本，更会给既得利益集团带来损失，并可能遭到他们的反对与阻挠，因此国家与地方政府应对农民工家庭化迁移问题时更多地选择“协调”而不是“改变”，高层次制度与规则则继续固化着原有的利益格局，没有行动主体愿意独自承担“改变”带来的所有成本，这也是阻碍该问题解决的重要原因。

(3)评价标准。奥斯特罗姆在制度分析与发展框架中提出对制度与行为的评价标准，包括经济效率、公平以及适应性等，它们不仅可以评估结果本身，还可以评估获得结果的过程。(39)〔美〕保罗·A.萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，上海：三联书店，2004年，第64—65页。虽然人口流动已经进入家庭化迁移阶段，社会各界对农民工市民化已经形成共识，但从国家、地方政府的政策设计与执行可以发现，他们衡量制度与政策以及行动的“标尺”往往偏好“效率”，即以收益与成本来决定制度安排与行动的可行性，它成为资源分配的唯一标准。改革开放以来，基于“效率”的制度设计与安排为我国带来了经济总量的提升，有力地推动了城镇化的进程。但在此标准之下国家与地方政府的制度设计与安排也形成“惯性”与“依赖”，后期的锁定效应使得国家、地方政府的政策设计与安排开始偏离公共目标，效率优先的政策取向下形成不均衡的利益分配与资源控制模式，社会成员在资源利用与享受机会上存在不公平，城乡二元结构并未消解，城市二元结构凸显并形成一系列问题，农民工家庭化迁移困难是其中最有代表性的问题之一。

面对农民工家庭化迁移的诉求，国家与地方政府并非无动于衷，但在评价标准未改变的情况下，很多问题难以从根本上获得解决。奥斯特罗姆提出政治层面、执行层面以及操作层面是相互影响的，政治层面的规则影响集体选择的规则，集体选择的规则会继续影响操作层面的规则。政治、集体选择以及操作层面的规则在不同行动情境中发挥着作用，并通过嵌套关系对行动者的行动与结果产生累积影响力。国家是政策方向与规则的最终制定者，地方政府是资源的具体分配者和政策的执行者，在效率取向下国家与地方政府的行动所产生的累积影响力无法真正撼动阻碍农民工家庭化迁移的利益格局，国家、地方政府在应对农民工家庭化迁移所遭遇的诸多困境与瓶颈的根源是它们在进行制度设计与安排时更多从经济可行性考虑。虽然近几年国家与地方政府出台的相关政策在效率优先的同时兼顾公平与适应性，但被“兼顾”的“公平”与“适应性”在制度安排与公共行动中常常成为“配角”，无法很好的回应农民工及其家庭的利益诉求。国家与地方政府采取的公共行动仅仅解决了一些现实困难与应急问题，但缺乏“公平性”、“适应性”的公共行动与政策总是呈现“碎片化”，尚未形成促进农民工家庭化迁移的制度框架。参照习近平提出的改革的评价新标准：“是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感”，仅重视“效率”而忽视“公平性”、“适应性”的制度设计与安排不利于经济社会发展，这导致农民工家庭化迁移问题难以实现首尾齐抓、标本兼治，容易陷入衍生问题的怪圈。

四、结语

习近平在2019年春节团拜会上发表重要讲话时强调，在家尽孝、为国尽忠是中华民族的优良传统。没有国家繁荣发展，就没有家庭幸福美满。同样，没有千千万万家庭幸福美满，就没有国家繁荣发展。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用。家庭是社会的基础单元，它不仅关系个体的福祉，更关系着国家的未来。在农业转移人口市民化过程中农民工家庭承受着压力、面临着困难，他们需要来自于国家和地方政府的支持和保护。面对数量庞大的农业转移人口，不仅要逐步完善我国的劳动力转移政策，更要重视在公共政策中纳入家庭视角、多维度考量农民工家庭的现实诉求，告别忽视家庭的城镇化，将重视家庭、保护家庭、支持家庭转化为国家和地方政府的公共行动。

如何落实促进农民工家庭化迁移的政策呢？伴随着乡村振兴和城乡融合发展的推进，将家庭视角纳入公共政策视野就是为乡村振兴战略和城乡融合发展机制注入更加关注普惠性和发展能力的新内涵。第一，在公共政策框架内，从支持个人转向支持家庭，以家庭作为政策制定和执行的依据，在制定各类政策时充分考虑对家庭的影响，逐步形成家庭友好型政策体系。第二，提高政策的普惠性，兼顾一般家庭和高风险的不同福利需求，注重家庭发展能力的开发。第三，将提高农民工及其家庭的发展能力作为推进城乡融合发展的重要着力点，提升家庭政策的优先层级，尝试将农民工家庭的需求纳入城市公共服务体系，满足农民工家庭的多元需求。(40)吴帆：《我国家庭政策的价值取向、框架与路径》，《中国妇女报》2014 年6月17 日第B01 版。第四，建立农业转移人口与城市常驻人口的分类统计数据库，从收入、健康、教育、家庭、住房、就业等方面建立分类统计指标，及时、准确地监测、评估农民工及其家庭的生存发展状况，为有关市民化政策的制定与优化提供政策依据。(41)姚德超、张琳、邹伟全：《农村流动女性城市生活发展报告(2014)》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第139页。第五，要建立制度保障机制，提升治理能力、构建多元治理框架、完善法律制度、优化运行机制等在内的整体性保障机制，以确保农民工家庭化迁移政策得以真正实现。