■文／姚建平

二战结束后的较长一段时期,美国以中产阶层为主的“橄榄型”社会结构被视为其经济繁荣和社会稳定的基石。然而在过去的几十年里，美国财富分配格局已经发生了根本性变化，贫富差距不断扩大。相关统计分析显示，过去20 年，美国1%最富有的人财富增长了86%，其余人口的收入不增反降。美国0.1%的富人与90%的平民所拥有的财富不相上下，1%的富人收入占全美人口总收入的20.1%。美国贫富差距根源可以从很多视角进行分析，例如工会力量微弱容易导致低技术工人面临失业及低工资的困境，税收制度也一定程度助推了贫富差距等。社会保障对贫困差距的调节功能早已是学术界的共识。但与欧洲发达国家相比，美国社会保障制度的收入调节和减贫功能比较有限。

美国社会保障制度的理念

与很多欧洲福利国家不同，美国的社会保障模式强调发挥市场作用和最大限度的个人自立，这与其历史和文化传统密切相关。美国早期的殖民者大都是新教徒。新教伦理要求富人们讲同情心，穷人们讲努力工作以及道德。“劳动等同于拯救自身”的宗教思想对社会福利供给有重大影响。由于强调工作伦理，新教徒的救助非常注重区分“哪些是值得救助的人” “哪些是不值得救助的人”。最早到达美洲大陆的移民深受英国“伊丽莎白济贫法”的影响，在登上新大陆后迅速仿效济贫法建立了济贫制度。济贫机构主要是向那些明显失去劳动能力的人（例如老年人、儿童和患病者）提供援助，很少会对那些有健全躯体和或“不值得救助的人”提供救助。

尽管美国在20 世纪30 年代“罗斯福新政”、20 世纪60 年代“伟大社会建设”等时期一定程度上扩大了福利的范围，但美国的社会保障始终没有脱离“穷人靠政府，其他人靠市场”的理念。在这种理念指导下，公共性的养老保险制度（OASDI）只给“老年人、遗属和残疾人”等，大部分人需要依靠补充养老保险。公共性医疗照顾（Medicare）主要受益对象是老年人和残疾人，大部分人需要购买商业医疗保险来解决自己的医疗问题。同时，社会救助和社会福利也基本上维持在一个较低给付水平，目标是为了受助者提供一个最基本的保障。社会保障的减贫功能与其制度模式密切相关。艾斯平·安德森曾经把西方福利国家分为盎格鲁－撒克逊模式、欧洲大陆传统模式和“社会民主”模式。美国是盎格鲁－撒克逊模式的代表，在其起源及演变中具有很大的自由主义特点，主张由最大限度的自由市场和最低限度的国家干预。此种模式的公共福利责任范围较窄——主要是针对穷人，大多数人主要依靠市场来获得保障。三种福利国家模式中，盎格鲁-撒克逊模式的福利“去商品化”功能最弱，因此贫富差距也会最大。

市场导向的保险制度

社会保险发挥重要的贫困预防功能，是反贫困的第一道防线。贝弗里奇主持的《社会保险及其相关服务》报告指出：“要消除贫困，首先是要改进国家保险。”但美国的问题是，公共性的社会保险作用有限，而补充保险和商业性保险却异常发达。美国是世界上发达国家中唯一没有提供“全民医保”的国家。美国政府举办的公共医疗保险项目主要是“医疗照顾”，但它的受益对象主要是老年人、残疾人、穷人、儿童、军人等，其他人的医疗保障完全由市场解决。由此，美国成为世界上商业健康保险最发达的国家，商业健康保险在美国社会经济中占有极其重要的地位。商业医疗保险以营利为目的，其覆盖面远远大于政府提供的公共性医疗保险计划。目前，美国八成以上的人购买了各种各样的商业医疗保险产品。由于商业性医疗保险比较昂贵，很容易成为普通家庭的沉重负担，一定程度上会降低生活质量。同时，那些买不起医疗保险的个人和家庭很容易陷入因病致贫的境地。

美国的养老保险制度始建于上个世纪30 年代，目前已建立起一套较完备的“三支柱模式”，即政府主办的社会保险、雇主资助的私营养老金和个人养老保险计划。“老年人、遗属和残疾人保险（OASDI）”是目前美国最大的公共性收入维持项目，是美国政府为防止人们过早死亡和年老所带来的经济无保障状况而设立的一项重要的公共保险项目，因此又被称为美国“最大的反贫困计划”。尽管“老年人、遗属和残疾人保险”在反贫困方面的作用巨大，但问题是大部分美国劳动者并没有公共性的养老保险，其养老保障主要依靠雇主养老金计划（401K 计划）。美国的雇主养老金计划历经近130 年的发展历程，其基金规模、计划种类在世界范围都是首屈一指的，并且在退休收入保障中发挥了越来越重要的作用。相关统计分析显示，美国60%接近退休年龄的家庭拥有401k退休计划。与公共性养老保险不同，雇主养老金计划可以看作是劳动力市场初次分配的延伸。由于雇主养老金计划缺乏互助共济的制度设计，在职时收入高的人退休时养老金依然非常高，难以有效实现缩小贫富差距的目标。

三种福利国家模式中，盎格鲁-撒克逊模式的福利“去商品化”功能最弱，因此贫富差距也会最大。

低水平的社会救助制度

美国社会救助制度项目非常多，但待遇水平总体并不高。补充保障收入（SSI）是最重要的收入维持计划。与其他收入维持计划相比，补充保障收入项目提供的救助水平相对较高，这主要由于制度设置意图是要保证美国公民的最低收入水平，以便维持其基本生活。另外，由于补充保障收入项目的目标群体是老年人和残疾人，因此不容易受到工作伦理的质疑。一般公众援助（GA）是帮助那些没有资格受助于联邦补贴资助的人，例如没有资格获得补充保障收入项目津贴。因此，一般公众援助项目被看作是最后的救济手段，其受助者通常是那些极度贫困者。

贫困家庭临时救助（TANF）的救助对象主要是生活在贫困中的单亲家庭的孩子、父母亲长期失业的孩子等。1996年联邦政府颁布的《个人责任与就业机会协调法》（PRWORA）废除了“抚养未成年子女家庭援助”项目，取而代之的是“贫困家庭临时援助”。新的项目不仅改变了财政支付方式，而且对受益者采取了严格的受助时间和工作小时等限制，并将重点放在督促和帮助失业者再就业方面，旨在通过提高受助人的工作愿望和增加他们的个人责任来减低他们对福利救济的依赖，使他们树立“以工作求自立”的理念。食品券是美国政府重要的反饥饿计划。食品券的受助对象比较宽泛，多数情况下收入在贫困线的130%或以下就可以申请。食品券通常只能用于购买食品，而不能兑换成非食品类的东西，如肥皂、纸张、烟或酒等。食品券计划实施以来，对于解决美国贫困问题、稳定社会发挥了重要作用。但是，食品券计划并没有解决饥饿问题。有研究显示，几乎有12%的美国家庭要么饱受饥饿之苦要么担心受到饥饿的威胁，儿童饥饿问题尤其突出。

总体看来，美国的社会救助制度坚持工作导向，给付水平偏低，受助者只能维持最基本的生活水平，因此也难以指望其实现缩小贫富差距的目标。

美国社会大体保持稳定的原因

美国社会贫富差距非常大，但是美国社会为什么大体保持稳定呢？其中有两个重要的原因：

一是发达的非营利性社会组织很大程度上弥补了公共性社会保障的缺失。美国非营利组织无论在数量、资金以及就业人数上都超过世界上任何一个国家。从非营利组织具体涉及的领域来看，其中医疗保健组织、社会服务组织和宗教组织均与反贫困密切相关。在美国各类非营利组织的活动领域中，影响最大的是医疗卫生领域的非营利组织。美国一半以上的医院是非营利组织，这些非营利性医院提供将近2/3 的全美医院支持服务。非营利组织的社会服务是一种金钱以外的救助形式，提供家庭安慰、不能自理者看护、再就业、难民救助、社区改造等服务。此外，美国的宗教组织在聚集与分配社会财富、参与社会救助以及其他社会活动方面扮演着重要的角色。贫困群体是非营利组织所提供服务的主要受益者，因此有助于缓解贫富差距过大带来的社会矛盾。

二是美国社会保障制度的广覆盖、低水平特征维护了社会稳定。美国的社会保障制度虽然不像其他西方发达国家具有那么强的收入再分配功能，但是其最低限度保护和普遍覆盖特征能够使其国民规避主要社会风险，实现社会稳定的目标。“最低限度保护”为美国最贫困和最无助的社会群体（老年人、残疾人、儿童等）提供的基本保障，让他们避免了陷入绝望的境地，也最大限度地迫使那些有劳动能力的人努力工作，较好地避免了福利依赖。此外，多层次、多支柱的养老保障体系相互补充，从而达到广泛覆盖的目标。在这个庞大的养老制度体系中，不管劳动合同的工作类型是什么，劳动者大部分都被不同类型的养老保障制度所覆盖，在退休时能够有基本收入保障。同时，公共性的医疗保险、商业性的医疗保险相互配合，再加上非营利性医疗服务供给，也基本上能够满足国民的医疗服务需求。