蒋丽，袁刚

（1.扬州职业大学，江苏 扬州 225009；2.扬州大学 苏中发展研究院，江苏 扬州 225009；3.江苏省社科新时代基层党建与区域治理研究协同创新培育基地，江苏 扬州 225009）

公共政策是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，体现了政府对全社会公共利益所做的权威性分配[1]。实施乡村振兴战略，是党中央从党和国家事业全局出发、着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活的向往作出的重大决策。特色小镇建设发源于浙江，是围绕转变浙江发展方式，创新浙江产业政策，优化浙江空间布局等重大主题而展开的一个重大改革举措[2]。2016年7月住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，决定在全国范围内开展特色小镇培育工作。持续升温发展的特色小镇与乡村振兴战略之间的关联性日益增强，在乡村振兴战略背景下，解析二者关系，审视现有特色小镇公共政策，无论是对特色小镇高质量发展还是对促进特色小镇乡村振兴战略的实现程度，都有较强的现实意义。

一、乡村振兴战略与特色小镇的关系分析

（一）政策环境：乡村振兴战略要求发展特色小镇

党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化[3]。党的十九大之后，国家发布了一系列文件，对乡村振兴作出顶层设计和系统部署。其中，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出要“实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇”。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中提出“因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇”，“加快培育一批‘农字号’特色小镇”，“紧密结合特色小镇……建设，深入挖掘乡村特色文化符号，盘活地方和民族特色文化资源，走特色化、差异化发展之路”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化”。可见，国家十分重视特色小镇在推进乡村振兴战略中的作用，从乡村产业发展、城乡融合、乡村文化建设等方面对特色小镇提出了发展要求和任务。因此，地方政府在制定特色小镇公共政策时，应当结合乡村振兴战略，做好二者衔接的政策安排，这既是现实之需也是必然之举。

（二）内涵演变：特色小镇是乡村振兴战略实施的有效载体

国家对特色小镇内涵的界定是有所变化的。住建部等部门联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》指出：“特色小镇原则上为建制镇（县城关镇除外），优先选择全国重点镇”。2016年、2017年两批403个全国特色小镇均为建制镇。住房和城乡建设部《关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》则指出“县政府驻地镇不推荐”，表明相关政策已发生变化。2017年12月，国家发展改革委、国土资源部（现自然资源部）、环境保护部（现生态环境部）、住房和城乡建设部联合发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇的若干意见》明确指出：“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。”这一文件同时明确了特色小镇建设指导部门由住建部转至国家发展改革委。2018年8月，《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》明确了典型特色小镇条件是：“立足一定资源禀赋或产业基础，区别于行政建制镇和产业园区，利用3平方公里左右国土空间（其中建设用地1平方公里左右）……的创新创业平台”。由此可见，经过几年实践探索，国家政策已将特色小镇从开始强调的“镇”（建制镇）逐步转变为“特色”和“小”，本文采纳国家发展改革委等四部委对特色小镇的定义。根据这一最新定义，特色小镇突破了建制镇概念，有利于特色小镇的建设空间从乡镇延展到村庄，其规划设计和建设对推动乡村空间地域重构起到了积极的示范作用，并成为乡村振兴战略的有效载体，“推动中国乡村振兴进入农村地域空间重构和综合价值追求的新阶段”[4]。

（三）作用发挥：特色小镇是实施乡村振兴战略的重要抓手

1.特色小镇是乡村产业发展的助推器。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出“乡村振兴，产业兴旺是重点”。特色小镇的首要要求是产业特而强。所谓产业特，既表现为小镇有新产业、新业态、新商业模式，也表现为对传统经典产业赋予新内涵；产业强即为产业具有竞争力，在全国甚至在全世界范围内具有较高知名度，成为细分行业中的“小巨人”。特色小镇作为一个创新创业平台，已逐渐发展为县域经济的新增长点，通过“产、城、人、文”四位一体统筹发展的城镇新模式，为乡村发展吸引现代经济的资本、人才、技术、信息、市场、业态等因素，有助于培育农业农村新产业新业态，打造农村产业融合发展新载体新模式，推动要素跨界配置和产业有机融合。

2.特色小镇是城乡融合发展的枢纽站。特色小镇是我国新型城镇化的创新型实践，是化解城市发展空间不足、推进农业农村现代化的重要空间载体。从需求视角看，城乡两端都对对方的供给存在需求。一方面，城市经过多年发展，普遍存在发展空间不足，城市工商资本积极寻求新的落地空间，中心城市还出现了人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、城市雾霾等问题，城里人为缓解城市繁忙的高压焦虑，对闲适、亲近自然的乡村生活产生向往。据统计，2020年上半年，江苏乡村休闲旅游农业接待游客数达到1亿人次，综合收入超过300亿元[5]。另一方面，“城市带动乡村发展的区域模式易于产生‘虹吸效益’的弊病”[6]，使得农村人口、资本不断向附近的乡镇、县城、中心城市逐级流动。从政策视角看，《中共河北省委河北省人民政府关于建设特色小镇的指导意见》等政策要求试点特色小镇尽量选择在人员集中的区域，如城镇周边、景区周边、高铁站周边及交通轴沿线。从实践视角看，特色小镇试点已不限于大城市周边，远离城市的乡村地区的实践案例正在不断增多。特色小镇投资规模达几十亿甚至上百亿元，布局于城乡接合部或乡村，成为衔接中心城市与乡村的重要枢纽，既能承接中心城市产业、人口和资源等外溢，又能将乡村生态资源、风土人情等价值外溢到城市，引导城乡资源要素按供需流通匹配，驱动特色小镇接受中心城市辐射并带动周边乡村联动发展，有效改善当地居民的人居环境，推动农村人口就地城镇化，促进城乡融合。

3.特色小镇是农业农村改革的试验田。乡村振兴战略坚持乡村全面振兴的基本原则，其内涵丰富，涉及农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设各个方面。地方政府应面向乡村振兴战略的需求，发挥“看得见的手”的作用，合理运用政策工具清除农业农村发展的各种障碍，以改革赋能乡村振兴。特色小镇公共政策本身追求创新，其创新之处体现在发展理念、管理制度等方面，利用特色小镇“新而活”的运作机制特点，坚持目标导向和问题导向，积极探索农业农村体制机制改革，可激发农村各类生产要素的潜能和各类主体的活力。

二、乡村振兴视域下江苏省特色小镇现行公共政策梳理

（一）政策内容

近年来，江苏省政府及其所属部门陆续出台了多项政策支持江苏特色小镇创建工作。本文主要研究的是《江苏省人民政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》和《江苏省发展改革委关于印发〈关于培育创建江苏特色小镇的实施方案〉的通知》。此外，江苏省有关部门针对不同类型的特色小镇也制定了相应的建设和管理办法，如江苏省旅游局（现文化和旅游厅）《关于申报旅游特色小镇的通知》、江苏省体育局《关于开展体育健康特色小镇建设工作的通知》、江苏省农委（现农业农村厅）《关于印发〈江苏省农业特色小镇培育发展情况评估指标（试行）〉的通知》等。江苏省特色小镇公共政策的主要内容可概括为以下几个方面：一是有明确的政策目标。《江苏省人民政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》提出“力争通过3～5年努力，分批培育创建100个左右产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加、宜业宜居宜游的特色小镇”，并对特色小镇的产业定位、建设空间规模、投资规模、服务功能等作了具体规定。二是统一培育部门。在政策早期，省级层面的省发展改革委、省农业农村厅、省旅游局（现省文化和旅游厅）、省体育局等分别负责牵头省级特色小镇、农业特色小镇、旅游风情特色小镇、体育健康特色小镇等创建项目。2020年，根据省级面向基层创建示范活动清理规范意见，将农业特色小镇、旅游风情特色小镇、体育健康特色小镇全部纳入省级特色小镇创建项目，由省发展改革委负责。三是建立创建达标制。设立“自愿申报—分批审核—年度考核—验收命名”的创建流程，建立省特色小镇培育创建工作联席会议制度，明确省发展改革委是牵头部门，达到规划建设目标的特色小镇，经申请由省联席会议办公室组织验收。江苏省发展改革委先后分3批公布了72个省级特色小镇创建名单，形成了“优胜劣汰”的创建达标机制。四是出台扶持政策。扶持政策主要集中在土地保障、财政扶持、融资支持、试点示范等几个方面。土地保障方面，规定特色小镇特色产业符合条件的土地利用，可不改变土地用途、不增收土地价款、地方先行供地、给予土地利用奖励等，现已对第一批省级中的10个符合条件的特色小镇所在县（市、区）下达土地利用计划奖励资金，专项用于支持特色小镇产业发展[7]。财政扶持方面，设立省级特色小镇奖补资金，目前已对第一批省级特色小镇兑现了第一年奖补资金，21个合格小镇分别获得了省财政给予的200万元奖补资金，专项用于特色小镇规划范围内的基础设施及公共服务设施等[8]。融资支持方面，鼓励设立政府引导基金支持特色小镇建设，2017年8月14日，江苏省发展改革委和国家开发银行江苏分行、江苏省国信集团有限公司签署战略合作，总规模1000亿元的江苏特色小镇发展基金落地，5家商业银行与22个小镇签署了556亿元的融资项目[9]。在鼓励试点方面，特色小镇原则上都列为省级综合改革试验区。五是建立统计监测和考核机制。建立江苏特色小镇统计指标体系，并从苏南、苏中、苏北地区各选取1个特色产业小镇作为试点对象。建立考核机制，对特色小镇进行年度考核，实行动态管理。2020年江苏省发展改革委印发《江苏省级特色小镇验收命名办法（试行）》，从共性指标、特色指标、开放性指标三部分列出验收指标体系和标准，为首批省级特色小镇三年创建期满的达标验收提供依据。

（二）政策评价

1.特色小镇政策是一个过渡性的政策安排。公共政策目标是政府政策所要达到的目的、指标和效果。从特色小镇公共政策目标看，特色小镇具有过渡性，现行政策“非镇非区”定义，没有指明特色小镇未来发展形态是建制镇、行政村或是产业园区。随着特色小镇建设进程不断推进，形成产业、人口集聚，必然形成城市文化与生活，特色小镇将面临政府行政支持和企业投资选择的双重作用。“从行政权力的角度，小镇的行政化可能是一种趋势……从市场权力的角度，特色小镇如果不能形成社区，小镇就不能避免产业区的演变”[10]。特色小镇或设于城市边缘，或建于乡村郊野，据统计，江苏92个省级特色小镇中约80%位于城市周边，20%分布在镇和乡村。这种地理位置的背后缺乏城市制度或乡村制度明晰的支持，也缺乏明确的社会心理认同，特色小镇未来是就地发展成小城镇，还是升级版乡村等，现有政策对此没有作出明确规定。因此，仅以“非镇非区”的定义无法避免特色小镇的产业区或行政区的角色冲突，模糊定义仅仅强化了特色小镇过渡性的政策特征。

2.特色小镇“宜游”要求有待商榷。公共政策中对特色小镇提出“宜业宜居宜游”的总体要求，“游”应指游憩而非旅游。游憩和旅游是有区别的，前者是常住居民的行为，后者是异地游客的行为。特色小镇的常住居民是受产业吸引而到小镇创业就业的，并将长期生活，其中大部分是国内高净值人群。随着经济社会的发展，人们越来越重视通过游憩活动来满足放松心情、愉悦身心的需求。因此，即使特色小镇不是旅游风情小镇，都应该具有“宜游”功能，以满足特色小镇常住居民游憩的需求。《江苏省人民政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》规定了“特色小镇原则上要按3A级以上景区服务功能标准规划建设，旅游风情小镇原则上要按5A级景区服务功能标准规划建设”。3A级或5A景区服务功能标准是围绕旅游目标设立的，与特色小镇的设立初衷并不一致，特色小镇面积只有3平方公里左右，其中建设用地1平方公里左右，有限的空间不仅要宜业宜居，还要按3A级景区标准发展“宜游”，这种做法分散了小镇优势资源，影响小镇集中力量发展和升级特色产业。

3.特色小镇城乡融合规定较少。中央政策已明确提出将特色小镇作为城乡要素融合的重要载体。党的十九大报告要求实施乡村振兴战略要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，2019年4月《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，“把特色小镇作为城乡要素融合的重要载体”，这是现阶段推进城乡融合发展顶层设计的文件。2019年12月国家发展改革委发布《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，将江苏省宁锡常接合片区纳入发展试验区，并且提出“搭建城乡产业协同发展平台”，“在先行区内重点优化提升特色小镇……实现城乡生产要素的跨界流动和高效配置”。从城乡融合的本质要求看，城乡融合不是城市资源流向农村的单向城市化，而是城乡资源的双向流动和配置。但是从目前情况看，特色小镇公共政策的重点是推动城市要素资源下乡，如实施“万企进万村工程”、奖补财政资金、设立特色小镇发展基金等，这些均取得了较好的政策效果，但在利用好农村劳动力、土地、资本等生产要素方面的规定还比较少。例如，特色小镇的土地保障政策中还着眼于国有建设用地，而特色小镇多数地处城乡接合部，“存量集体经营性建设用地对于建设特色小镇具有重要意义”[11]，2019年颁布的修订后的《中华人民共和国土地管理法》也允许集体经营性建设用地入市，特色小镇公共政策缺少集体经营性建设用地直接入市的制度安排。又如特色小镇公共政策提到吸纳城市人才的政策，但缺少城市人才入乡的长期激励，以在康养产业养老机构工作的医护专业技术人员为例，按现行规定，其在医养结合机构从事的卫生专业技术工作不能计入总工作量中，给申报职称带来阻碍。此外，教育、医疗资源等基本公共服务的均等化方面，存在较明显的城乡差距，这些都需要通过政策推动缩小差距，以使高素质人才引得来、留得住，也吸引更多的农村劳动者留在本地就业。

4.特色小镇政策重培育创建轻规范。为推动特色小镇发展，现有政策多为扶持、支持政策，如土地保障、财政扶持、金融支持、人才支持等，着力于“创建”和“培育”，使特色小镇能从无到有发展起来。特色小镇创建培育政策确实起到了推进作用，根据各个地级市以及部门公布的创建目标，江苏省在建特色小镇的数量数以百计，特色小镇呈遍地开花的态势。然而，一个特色小镇投资要几十亿甚至上百亿元，盲目跟风发展潜藏巨大风险。现有特色小镇政策中有创建命名、年度考核，将考核评价结果与政策兑现相挂钩等规定，但这些规定是面向省级特色小镇的创建对象，大量未列入省级创建名单的小镇游离于此，因而逐步暴露出一些特色小镇走样变形的问题，如小镇滥用概念、名不副实、房地产化倾向、产业定位雷同、产业集群弱联接等。2020年，江苏省特色小镇开展了一次自我调整，将33家原旅游风情小镇保留17家，20家体育健康小镇保留3家，100多家原农业特色小镇通过筛选，留下4家，其余全部取消[12]。特色小镇变形的原因，既可能来自投资特色小镇的企业急于变现的冲动，也可能来自地方政府发展经济的迫切需要。随着特色小镇建设工作的推进，新的问题还将不断出现。因此，下一阶段特色小镇公共政策应着力于控制数量、提高质量，健全激励约束机制和规范管理机制，引导特色小镇高质量、高水平发展。

三、乡村振兴视域下江苏省特色小镇公共政策的优化建议

（一）进一步明晰特色小镇行政属性

自组织理论认为，系统是由一种无序状态向有序状态，或由低级有序向高级有序状态的演变过程。可将特色小镇视为一个动态复杂系统，具有自组织特性，将产业、人口、建设空间这三种要素视为特色小镇的主要组成部分。特色小镇“非镇非区”的属性，是契合特色小镇发展初期需求的一种政策选择。“非镇非区”使得特色小镇可以有异于行政建制镇、开发园区的制度优势，各项扶持政策的叠加使特色小镇能成功吸引和选择到符合条件的产业项目落地，形成高端生产要素的集聚，成为区域经济发展新的增长点。经过一段时间实践后，特色小镇承载的功能日益多元化，大量城市要素和生产活动在小镇内并存聚集，各要素相互协作，使特色小镇日益演进为高级有序状态。

党的十九大报告指出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，《国家发展改革委关于印发〈2019年新型城镇化建设重点任务〉的通知》指出“支持特色小镇有序发展”，《江苏省人民政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》和《江苏省发展改革委关于印发〈关于培育创建江苏特色小镇的实施方案〉的通知》中分别要求体现“产城人文四位一体”和建设“产城人文融合发展的现代化开放型特色小镇”。从国外特色小镇的实践看，浙江省视为样本的国外小镇大都是小型城市，具有完整的政治权力和自治传统[13]。因此，公共政策不仅应规定特色小镇“3～5年”的建设目标，还应明确5年甚至更长久的未来特色小镇的行政属性，将特色小镇这种创新创业平台纳入我国现行的行政区划管理体系中，赋予稳定的行政管理权限，使之更具有权威性和社会身份的认同性，发挥更强大和稳定的辐射带动能力。

（二）用“宜居城市”标准代替“3A景区”标准

常住居民和游客在游憩活动形式、游憩频次、游憩场地及设施等方面需求存在差异。常住居民的游憩是指居民在居住地附近的户内户外的各种休闲活动。游憩活动具有多样性，可表现为沿公园散步、商场购物、游戏健身等多种活动形式；游憩活动具有重复性，只要有需要就可以随时进行；游憩活动场所可以是居住地附近的绿地、街头口袋公园，也可以是购物商场、图书馆等非专业的游憩场所，还可以是郊外的田野。游憩场地和设施一般是政府无偿投资的，具有非营利性。3A景区标准针对游客需求，而特色小镇宜游功能是为了满足小镇常住居民日益增长的游憩需要，让小镇生活更美好，从而吸引更多的人才留下来。比较之下，2007年建设部（现住房和城乡建设部）科技司出台的《宜居城市科学评价标准》可能更合适一些。

在《宜居城市科学评价标准》里，没有旅游购物、旅游资源吸引力、年接待游客等针对游客的旅游需求，但有人均公共绿地面积、城市绿化覆盖率、古今建筑协调程度、城市景观、社会停车泊位率、人均商业设施面积、每万人拥有公共图书馆建筑面积、文化馆、科技馆数量、1000米范围内拥有免费开放体育设施的比例、绿色开敞空间等要求，还有一些加分项，如在城市规划、建设、管理、发展工作经验、生态环境保护经验等方面的政府创新，水质良好的海、大江、大河、国家重点风景名胜区、世界自然遗产等。这些规定更契合小镇常住居民的游憩需求，也更有利于吸引产业人才集聚和产业发展。

（三）将“完善城乡融合体制机制”融入政策内容

《江苏省人民政府关于培育创建江苏特色小镇的指导意见》和《江苏省发展改革委关于印发〈关于培育创建江苏特色小镇的实施方案〉的通知》均在《国务院建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》之前发布，既然国务院明确提出特色小镇是城乡要素融合的重要载体，那么省级政策应对此有所响应，结合特色小镇在乡村振兴战略中的积极作用和实际问题，将城乡融合的要求加入特色小镇专项政策，推动特色小镇先行承接城乡融合发展等相关改革试验。一是明确特色小镇在城乡融合发展中的功能定位，阐释特色小镇和乡村振兴战略、新型城镇化之间的关系，树立正确的发展观。二是明确特色小镇在城乡融合发展中的重要任务，国家发展改革委已公布多个关于城乡融合的专门政策和新型城镇化系列典型经验，为省级特色小镇政策作了重要铺垫，《2020年新型城镇建设和城乡融合发展重点任务》中有加快推进国家城乡融合发展试验区改革等4项城乡融合发展的重点任务，国家城乡融合发展试验区对江苏提出建立农村集体经营性建设用地入市制度等5项试验任务，特色小镇政策可结合这两个文件的要求确定城乡融合的建设任务。三是明确给予特色小镇在城乡融合方面的支持政策，支持政策向农村倾斜，包括财政、税收、投资、金融、产业、土地、生态建设、人才等多个方面，让特色小镇充分发挥创新平台作用，突破现有城乡分割的制度框架，先行先试以加速城乡融合发展步伐。

（四）进一步完善高质量发展长效机制

特色小镇存在的无序发展问题，不仅影响了特色小镇自身发展质量，还影响了社会公众对特色小镇的正确判断，削弱了特色小镇公共政策的导向功能。国家层面的特色小镇公共政策具有鼓励和规范并存的特点，省级政策也应持续跟进，进一步完善适应省情的特色小镇高质量发展的长效机制。一是始终坚持以人为本原则。特色小镇是创新创业平台，应围绕高净值人群需求，进一步完善小镇的城建基础设施和公共服务，掌握宜业宜居宜游的关系，合理确定三者发展空间和投资比例，防止出现房地产开发喧宾夺主的现象。二是建立健全统计监测工作的部门协调机制。数据质量直接影响宏观决策和管理的质量，而特色小镇牵头部门、参与部门、营运和管理部门众多，数据来源多且内涵复杂，采集难度大，需要通过多部门协调机制来保障监测数据质量。三是建立市场化的数据应用机制。鼓励政府与企业、社会机构开展合作，通过政府采购、服务外包、社会众包等多种方式，推进现代测绘地理信息技术与特色小镇建设相结合，依托国土测绘等专业企业开展特色小镇大数据应用，推动特色小镇治理精准化。