[摘要]河长制现已在全国范围推广，本文简述河长制发展的背景及过程，并探究河长制在水生态文明建设中的优势，包括利于水资源的加强保护、利于水资源地两岸沿线的管理保护、防治水资源污染、提高治理水环境、修复水资源生态以及监管执法力度的增强。在水生态文明建设中推行河长制的重要意义包括推进经济社会发展的重要抓手，加强绿色健康的发展观念，提高生态绿色建设内动力和解决新时代多元水资源问题，坚持水资源绿色健康的发展方向。经过研究总结出水生态文明建设中推行河长制遇到的困境和提升河长制在水生态文明建设中积极作用的措施，希望能够对河长制的完善发展有进一步的帮助。

[关键词]河长制水生态文明河湖管理

[中图分类号]F32

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3089（2021）17-0007-04

一、引言

随着经济社会的发展，河湖环境危机深重，水生态环境恶化严重、蔓延迅速，河长制应运而生。河长制的实施主要是依靠自上而下的科层制管理体系，即上级河长依靠职务和组织权威对下级河长形成一种刚性约束，并通过政绩考核的方式，建立起有约束力的协调机制，从而整体推进流域治理工作。经过十几年的治理，现已初见成效，并已推广至全国范围，所以本文将深入探讨河长制在水生态文明建设中的作用问题。

二、河长制发展背景

（一）水生态环境面临问题

1.水污染问题。一些河湖的无节制开发和过度利用甚至超负荷发展，使得河道逐渐干涸，湖泊面积减少，生态功能急剧减弱：部分地域水污染的排放量超标，突破水功能区的纳污水限度、水生態环境令人担忧：甚至部分地区对河道进行侵占、超标准排放污水、非法开采沙土的情况经常发生，破坏了河湖防止洪水、水源供给、船舶运输、生态等作用。

2多头管理、机制不顺问题。河湖管理保护，涉及上下游、左右岸、干支流以及不同行政区域和行业，问题虽然表现在水里，但根源在岸上，必须加强统一领导，实施综合治理。以往“九龙治水”、多头管理、各自为战的治理方式无法从根本上解决问题，进一步落实地方政府的主要责任和党、政领导的具体责任。

3.民众对水环境保护意识不强、重视程度不够问题。河湖水资源之危是生态生命之危、民族存续之危，已经到了不治不行的地步，必须采取强有力的举措，实现小康社会的全面建成、高举中华民族可持续发展战略旗帜，提高对河湖监管和保护的重视程度。

（二）河长制的发展历程

2003年，浙江省湖州市长兴县印发了《关于调整城区环境卫生责任区和路长地段、建立里弄长制和河长制并进一步明确工作职责的通知》，提出对护城河、坛家桥港河道开展“河长制”制度，负责人由水利局局长、环卫处处长担任河长。2007年夏季，太湖爆发蓝藻事件。同年8月，江苏省无锡市印发《无锡市河（湖、库、荡、沈）断面水质控制目标及考核办法（试行）》。2008年无锡市委、市政府联合下发《关于全面建立“河（湖、库、荡、沈）长制”全面加强河（湖、库、荡、沈）综合整治和管理的决定》。2008年，浙江省在湖州长兴等地实行“河长制”的试点工作，由4名县领导任河长，牵头协调4条太湖主要入湖河流的整治工作。随后，在嘉兴、宁波、金华、温州等地陆续推行。2013年，浙江省将“河长制”进一步实行到全省范围。2015年，江西省印发《江西省实施“河长制”工作方案》，建立“河长制”由时任党政一把手负责。2016年3月，习总书记在江西调研时肯定了河长制做法，指示中央深改组深入研究后在全国推行。并对行政区划与流域治理之间存在的制度阻梗，党中央和国务院颁布了《关于全面推进河长制的意见》。

三、河长制在水生态文明建设中的作用优势

（一）利于水资源的保护的提升

严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，落实地方政府的岗位责任制，加强管理和考核监督。通过开展水资源使用总量和强度的双向控制行动，杜绝水资源的不合理消耗，落实按需定量、因地制宜。倡导节约用水为前提，提高水资源的使用效率，水资源贫乏区域、生态环境恶劣地域要加强限制高用水的建设与工业项目，提升农业建设、升级工业和城乡用水方面技术，杜绝水资源的浪费。提高对水功能区域的管控，通过分析水功能区的分解容纳量和污水排放的总量，提高对河湖排放污染物的排污控制并要求达到排污标准，加强对河湖排污口的把控，严格管理排向功能区水域的污水总量。

（二）加强河湖水岸沿线的监督与管理

加强水岸沿线等水资源生态环境的监督管理，依法对河湖区域进行划分管理确定范围。落实对河湖沿线区域分块管理，提高对河湖沿线的生态保护和节能节水的利用。禁止对河道非法占用、开垦湖泊两岸土地、违法采砂、对两岸沿线土地违法占用，违规使用、变更适用性质等突出问题进行治理与整顿，恢复水资源岸线的生态环境。

（三）提高水资源污染的治理与防护

落实《水污染防治行动计划》，确定水资源污染治理的方针，统一对河湖和岸线的排放治理，落实水资源排污监督机制和考核管理。严查河湖排污污染源，提升群防群治，加强工业矿业排污管理监督、城乡生活排污、畜牧养殖污染、农业建设污染、航运船舶污染，进一步提升水资源质量。优化设计河湖排污方式和排污口端位置选择，加强河湖污水排放治理。

（四）加强水资源的治理

提升水资源质量方针治理，根据水功能区来划分水质的保护方向。严格保证生活用水水源的安全，提升水源地的规范绿色的建设，依法处理水源保护区的违规建设和非法排污口。对水源地环境进行综合性的系统治理，落实水资源的网格化和信息化管理与建设，对水资源风险评估建立健全的风险评估，提出预警和应急机制。统筹城镇全面规划，根据地域特点对岸线进行规划性建设，让河湖两岸实现水清岸绿。将工业污水排放处理、生活工业垃圾的循环利用为重心，综合治理农业用水，推进乡村的绿色发展。

（五）加强水资源的生态修复

加强水资源的生态保护，严禁非法对岸线土地侵占。实行河湖水资源生态系统的恢复和重建，严禁河湖湿地自然空间的非法开发和占用。在合理的规划下逐渐进行退渔还湖、还河还湖，修复自然河湖的生态连接，提高河湖内水生态的多样性保护，提高其生物的多样性。实施河湖水生态健康评估。加强对河湖水田的系统综合治理，加强水资源源头区域、生态功能区的管理监督力度，对三江源区、南水北调水源区等民生水资源重点区采取更强的监管。进一步建立起河湖水资源的修复补偿制度，提高对水土流失的监管和治理，建设具有清洁功能的生态流域，稳定自然河湖的生态系统。

（六）加强监督提高执法力度

建立健全的法规制度，加强自然河湖的监督保护力度，完善各部门的协同执法机制。建立对河湖监督巡查的日常监管制度，对自然河湖进行动态的巡查。对河湖的管理保护主体进行责任确定，人员、设备和经费进行落实。加强对涉及破坏河湖自然资源违法行为的打击，严厉打击非法排污、捕鱼、养殖、采砂、建筑、开垦、侵占河湖水资源沿岸流域等违法行为。

四、水生态文明建设中推行河长制的重要意义

（一）推进经济社会发展的重要抓手

水是生命之源、生产之要，人民群众生活福祉的提高、经济社会的发展离不开水，保护好水资源尤为重要。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。总书记强调，不进行过度开发并不是不开发，而是不以破坏生态而代价的开发，必须要走绿色可循环的健康发展之路。落实环保可持续的发展理念，必须把对水资源的监管落实到生态文明建设的范围内，作为加快转型的重要方向，全面推行“河长制”，提高绿色经济的可持续发展。

（二）推行绿色发展，落实文明生态建设的内在需求

习近平总书记曾经多次在会议上强调，生态环境不可替代，用之不觉、失之难存;对所有地区提出深入贯彻新的发展理念，提高“绿水青山就是金山银山”的理念，跨进社会主义生态文明新的时代在对长江、黄河考察期间多次提出要坚持生态优先、绿色发展。总书记在全面推进长三角经济区发展座谈会上强调，长江的生态环境必须摆在首位，建立起水资源治理的新体系，全面规划水资源的环境、生态、安全文化和岸线等多个方向的有机结合。全面对长江的上下游、两岸、主干和支流协同管理，进一步提高长江水域的环境和功能，提高生态环境的稳定性。通过近十年河湖治理、管理和保护的摸索实践、创新尝试，“河长制”已在许多地方开花结果，是被实践证明了的切实可行、有力有效的河湖管理模式。解决新老交织的复杂水问题，顺应人民群众对美好生态环境的新期待，在更高层面、更深程度、更广范围推行“河长制”，这既是国家意志，也是人民祈愿，具有极端重要性、现实紧迫性、切实可行性。

（三）解决新时期复杂水问题，维护河湖健康生命的有效举措

总体而言，我国已总体建立了中央的统筹管理和地方部门分层管理相互构成、流动区域管理与行政区域管理相互结合的水资源治理体系，为集中管理我国不同的水资源问题，增强水安全保障能力提供了较好的制度保障。但目前的水资源管理体系在遇到新的问题时，凸显出了政府职能分工不明确、协调不通畅、权利与责任不对等等问题，影响了水治理的实际效果。在不断的实践中证明，维持河湖的生态健康，提高我国水资源安全，必须全面推进“河长制”，突出地方政府的主体作用，落实责任与岗位，增强集中管理和相互协调，构成人与自然健康发展的河湖新生态。在全国推行“河长制”，是对各级党委、政府管水治水的责任机制的设置要求，“河长制”既是解决水问题的一个举措，也是落实中央要求的一项政治责任。“河长”作为当地的党政领导，能有效打破部门间利益之争的限制，最大限度地统一相关管理部门的人力资源与执行力，统筹管理，更有力度地避免部门之间职能上的“部门分割”、制度上的“政出多门”等不利现象产生，能够提高对水资源环境保护的高效管理。

五、水生态文明建设中推行河长制遇到的困境

（一）河道治理任务较重

一是河道垃圾清理任务艰巨。各地围绕“清河行动”、河道内垃圾集中清理攻坚月等专项行动下大力度，采取了有力措施，河湖治理取得初步成效，但还存在河道垃圾“随清随倒”、厕所直排等现象，保洁机制有待进一步完善。二是河湖“四乱”遗留问题还比较多。个别河道还存在非法采砂现象，有的河道内涉砂船舶、砂堆、开采机具、分筛设备、管理房屋尚未集中清理整治。乱占、乱采、乱堆、乱建等“四乱”问题还比较多。三是联动执法能力较弱。基层水行政执法体制不健全，仅靠水利部门执法还有局限性，基层河长面临有责无权的“尴尬”局面，无法对各种违法行为形成震慑。四是河流治理投入不足。流域生态治理是系统工程，涉及岸上、岸下，生产生活污水治理、农业面源污染防治、工业企业污水处理等各种举措的落实，只靠基层单薄的资金很难实现全面的治理成效，其需要更多的资金支持。

（二）体制机制亟待完善

一是人员力量配备不足。目前，各地河长制办公室设立在水利局，工作人员由水利局内部编制调剂，一人多岗、甚至兼职，具体从事河长制工作的专职工作人员少、压力大，难以应对繁重的工作任务。二是体制机制不健全。如：河长制考核缺乏奖惩联动机制，影响地方工作积极性。上游地区未完成的排污限制计划、行政区域内未完成水质健康目标，应该对下游地区对生态环境及水资源保护净化的赔偿制度仍未建立。三是部分地方对河长制认知存在偏差和误区。有的把河长制虚化为“河长一人之制”，或视河长制为水利、环保、住建等部门职责，主体责任落实不够、抓落实力度不够。个别基层河长没有把发现问题、解决问题作为巡河的首要目的，特别是涉及到整改问题，有畏难情绪。

（三）群众参与度不够

在水资源的治理中，群众不发挥监督作用，只是“河长”一人参与，长此以往，河长制的环境治理制度及系统将缺少生命力。一是政策宣传力度不够。从省市到县乡，各级党委政府高度重視河长制工作，营造了浓厚的护河、管河氛围，但个别地方在各级干部治河行动“轰轰烈烈”的同时，存在“一头热”现象，群众依然是“旁观者”角色。二是水环境保护意识有待提高。个别乡镇村民认为原来没人管，河道内堆放柴草垛、厕所直排、垃圾箱建在河道内司空见惯，一旦有人管基层群众不理解，利害关系认识不足。三是群众参与渠道不畅。河长制运行过于依赖河长、河长办及成员单位，社会各方面力量参与的积极性还没有调动起来，合力尚未形成。

六、提升河长制在水生态文明建设中积极作用的措施

（一）优化地方政府河水治理权责体系

总河长全面履行辖区内河湖管护的第一责任，市、县、乡级河长对河湖在本辖区内的管理保护负直接责任，村级河长承担村内河流“最后一公里”的具体管理保护任务。各级河长要严格坚持和落实巡查制度，深入研究解决突出问题，加强上下游、左右岸联防联控，真正做到守河负责、守河担责、守河尽责。要认真组织落实“一河一策”，按照系统治理、分步实施的原则，坚持问题导向，细化实化任务，明确路线图和时间表，对标对表，因河施策，挂图作战，确保所有河整治实现全覆盖、整治措施全方位、考核监督全过程。同时，发挥好河长制成员单位作用，形成各负其责、齐抓共管、合力共治的联动机制。

（二）落实保障措施，建立健全河湖治理长效机制

一是建立责任机制。严格落实河长制考核问责办法，建立完善责任追究机制，对于河长履职不力，不作为、慢作为、乱作为，河湖突出问题长期得不到解决的，严肃追究相关河长和有关部门责任。二是建立监察机制。建立全覆盖的河长制监察体系，以务实管用高效为目标，明查暗访相结合，以暗访为主，不发通知、不打招呼，采用无人机巡河检查、交叉检查、随机检查等方式，及时准确掌握各级河长履职和河湖管理保护的真实情况。对发现的突出问题，采取约谈、通报、挂牌督办、媒体曝光等方式，加大问题整改力度。三是建立河湖管护长效机制。建立河湖巡查、保洁、执法等一系列管理制度，落实水资源监督管理的责任主体、人员，推行水资源的全面监控，加强水资源的监督管理力度，对涉河违法违规行为做到早发现、早制止、早处理。

（三）重拳集中整治，全力打好河湖“清四乱”专项行动

一是集中清“四乱”。集中解决河湖乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题，管好河道湖泊空间及水域岸线。对重点“四乱”问题挂牌督战，逐个销号。严厉打击非法采砂犯罪行为，严管超范围、超采量、超功率、超时间开采砂石，河湖线段落实每一位相关职能负责人，对每一处采矿采砂负责人政策惩罚宣传到位，并加强对其开采地点的巡查监督，如果破坏环境违规违法情节严重，必须追究其相关法律责任，对非法采砂的船舶，一个不放过地清理上岸处理，落实属地监管惩治措施，对破坏环境的非法沙场，按照相关规定进行清理整治并要求其恢复原生态样貌或开出处罚罚款。二是划定河湖管理范围。按照水法、防洪法、河道管理条例等法律法规规定，各地政府抓紧开展河湖管理范围划定工作，已划定管理范围的河湖，明确管理界线、管理单位和管理要求，规范设立界桩和标识牌。三是护好“盆”中的水。防范“水多”，组织实施河道防洪风险隐患和薄弱环节拉网式排查，摸清情况，消除隐患。要防治“水少”，强化水资源配置，把用水指标落实到每条河流、每个区域。整治“水脏”，河长发挥其统筹管理作用，以制度为平台，使各部门加强协作避免推诿，河长亲自对相关职能部门按照职责进行职能划分落实好分内任务，严格控制河湖区域容纳排污的排放量、提高排污标准和污水总量，加强对污染河、垃圾沟的治理，集中力量剿灭劣V类水体。大力推行雨污分流，推进入河排放污水口的监督管理，统一理企业污染、城市建设污染、养殖畜牧业污染、农业耕种污染、航运船舶污染，加强对河湖排放源头的治理与控制、加强过程监督与结果处罚。减少“水浑”，重点加强水土流失和生态环境的防治与保护工作，继续开展江河绿化暨“绿岸行动”。

（四）突出问题河流，统筹推进上下游、左右岸综合治理

一是加强流域内沟通协调。建立协作共商制度，各职能部门共同商讨解决河长制工作中面临的重点及困难，开展区域联防联控、联合执法行动，强化流域控制断面特别是跨地区断面的水量、水质监测评价，并将监测结果及时进行通报，成为河长制工作的重要评判根据。

二是加强区域间联防联控。河流下游要主动对接上游，左岸要主动对接右岸，统一进行跨流域行政管辖范围的河湖流域的专项整治行动，逐渐摸索建立起上游对下游的河湖治理补偿制度，加强各行政区域的联动和共治。

三是加强部门沟通协作。细化部门分工、部门责任、工作标准，推动各部门在河长的统一领导下，既分工合作，各司其职，又密切配合，形成合力。四是加快完善河湖监测监控体系。积极运用卫星遥感、无人机、视频监控等技术，加强对河湖的动态监测，及时收集、汇总、分析、处理地理空间信息、跨行业信息等，为各级河长决策、部门管理提供服务，为河湖的标准细致化管控提供有力支撑。

（五）加大宣传力度，形成公众积极参与、合力共治氛围

从“河长制”到“河长治”，群众是很重要的组成部分，提高群众意识，发动群众工作，让群众成为河湖生态治理的重要一员。首先对各种媒体传播手段进行充分利用，例如报纸、电台、电视、互联网等。重视利用群众通俗易懂的方式方法，进行答疑解惑，加大宣传力度，提高人民群众对水资源保护和监督的责任感和参与感，让群众成为河湖治理的重要组成部分。加强对群众中民间河长的鼓励，发挥民间河长在河湖治理保护的宣传、广泛深入地了解群众意愿、及时反映群众发现的情况、监督河长在水环境治理和整治破坏水环境现象的职責履行作用。发挥媒体曝光台作用，畅通公众反映问题渠道，建立激励性监督举报机制，提高群众对生态环境监督的积极性。同时，在人大代表、政协委员、退休干部、村民代表、学生等基层代表群体中选择设立“代表河长”“委员河长”“党员河长”“百姓河长”“学生河长”等，让越来越多的群众群体共同参与进来。从建立完善有效制度上着手，提高群众参与的积极性，让群众能够从旁观者到参与监督者身份转换中受益，互相影响主动参与河湖生态监督，守护好对我们至关重要的水生态环境。

七、结语

当前，我国全面推行河长制取得了阶段性成果，但也要看到，很多河湖问题具有长期性、累积性，河湖管理保护中存在的问题也是多年积淀下来，河湖生态环境总体上尚未发生根本改观。今后一个时期，是河长制由全面建立到全面见效、实现从“有名”到“有实”的关键期，是向河湖管理顽疾宣战、还河湖以健康美丽的攻坚期，要充分发挥河长制的制度优势，以问题为导向，聚焦管好“盆”和“水”，统筹加强河湖水体和岸线空间管理，维护河湖生命健康，更好地满足群众日益增长的生态环境需要。

参考文献：

[1]水利部，环境部.关于全面推行河长制的意见的实施方案[EB/OL].[2016-12-22http：//www.f.gov.cn/DocHtml/1/19/05/xxgk_2019053185466.html.

[2]张沐华.试论中国水环境的河长制流域治理模式：运作逻辑、现实问题与完善对策[J].法制与社会，2020（4）：153-154

[3]赵艳.我国河长制实施现状探析[J].黑龙江生态工程职业学院学报，2019（⑤）.

作者简介：

张婉娜（1995年-），女，汉族，吉林省吉林市人，东北电力大学2019级硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化。