王国栋

（河南省水利厅，450003，郑州）

一、基本情况

河南省多年平均本地水资源量403.53亿m3，可利用总量195.24亿m3，人均、亩均水资源总量分别为376 m3、331 m3，仅相当于全国人均、亩均水资源量的20%左右，属于极度缺水省份。地下水是河南城乡供水和农业灌溉的主要水源。20世纪五六十年代，全省地下水开采量一般不超过40亿m3，开采程度较低。70年代以后地下水开发利用规模快速扩大，90年代开采量突破100亿m3。进入21世纪，随着城乡用水和粮食生产用水的不断增长，地下水开采量也持续增多，全省多年平均用水总量228.3亿m3，其中地下水127.2亿m3，占总用水量的55.7%。2013年地下水开采量达到峰值，年开采地下水138.8亿m3，占当年全省用水总量240.6亿m3的57.7%。地下水长期过度开发利用造成区域性超采，引发地下水水位持续下降、含水层枯竭、地面沉降等一系列生态与地质环境问题，成为制约河南生态保护和高质量发展的重要瓶颈。

2014年河南省组织开展了地下水超采区评价，全省超采区总面积4.44万km2，地下水年均超采量11.11亿m3。其中，浅层水超采区面积1.42万km2，超采量4.21亿m3；深层承压水超采区面积2.80万km2，超采量4.93亿m3；岩溶水超采区面积0.55万km2，超采量1.97亿m3。主要分布于豫北、豫东和豫中地区，共涉及郑州、开封、平顶山、安阳、鹤壁、新乡、焦作等15个市71个县（市、区）。按照2020年全国重点区域地下水超采划分，河南省12个地级行政区属于重点区域，总面积8.44万km2，初步评价地下水多年平均供水量105.21亿m3，占总供水量的62%，年超采量19.61亿m3，其中平原区超采17.78亿m3，山丘区不合理开采1.83亿m3。地下水年供水量中，生活用水占16.7%，工业用水占19.5%，农业用水占60.6%，生态用水占3.2%。

二、超采区治理

1.治理成效

2012年全国实行最严格水资源管理制度以来，河南省采取了一系列综合措施强化地下水管理，尤其是2014年南水北调中线工程通水后，各地组织实施地下水水源置换及地下水超采区综合治理，地下水开采量逐渐减少。2019年全省用水总量237.8亿m3，其中地下水开采量由2013年的138.8亿m3下降到112.5亿m3，减 少26.3亿m3，地下水占比从57.7%下降到47.3%。同时，利用引黄灌区为农田及河湖生态补水年均10亿m3以上，利用南水北调干渠实施生态补水累计23.7亿m3。经连年治理，部分市县地下水下降趋势得到缓解，部分市县地下水水位开始回升。比如，郑州市“十三五”期间累计封停地下水井3 225眼，压采地下水9 648万m3。20世纪八九十年代郑州市地下水漏斗中心水位距离地面110 m，到2021年年初已回升60多m。根据水利部通报，2020年第二、第三季度郑州深层地下水水位与上年同比分别上升4.25 m、4.61 m，在全国存在深层水超采区的37个城市中上升幅度名列第一。

2.治理措施

地下水治理措施分为工程措施和非工程措施。工程措施主要有水源置换、引水补源、引黄调蓄、非常规水利用及节水灌溉工程，以及工业和生活节水设施建设、地下水监测体系建设等。非工程措施是指法律、政策、经济和行政、技术等措施，主要是制定完善地下水管理法律法规和政策制度，编制相关规划及技术标准，严格超采区及禁采区、限采区管理，严控高耗水产业发展，关停城镇自备井和农灌井，调整农业种植结构，优化调整产业布局结构，推进水权水价水资源税改革等。

（1）政策制度建设

2015年河南省研究制定了《河南省地下水管理暂行办法》，明确了管理职责分工和具体管理措施。2018年河南省政府印发《关于实施四水同治加快推进新时代水利现代化的意见》，将地下水治理作为重要内容，并召开全省动员大会进行动员部署。2019年组织开展了《河南省地下水管理办法》调研和编制工作，并纳入了河南省政府2021年度立法调研计划。

2020年地下水治理工作纳入全省河长制年度考核和污染攻坚战绩效考核。同时，河南省水利厅联合省住房城乡建设厅印发了《关于进一步做好南水北调用水效益提升工作的函》，要求各地加快推进城乡地下水水源置换。省水利厅联合省自然资源厅、住房城乡建设厅、农业农村厅印发《关于严格限制南水北调受水区和地下水超采区取用地下水的通知》，明确要求各地加大地下水治理和水源置换力度，没有实施地下水源置换的，由审批机关限期采取相应措施限制取用地下水。

（2）南水北调受水区地下水压采

按照国务院批复的《南水北调东中线一期工程受水区地下水压采总体方案》，河南省需在2025年年底前压采地下水5.44亿m3（城区2.37亿m3、农村3.07亿m3）。河南省计划2015—2020年压采城区地下水2.7亿m3（浅层水1.75亿m3、深层水0.95亿m3），2021—2025年压采农村地下水3.07亿m3。从2015年开始，各地自筹资金进行地下水井封停，开展地下水压采，到2020年累计形成地下水压采能力5.91亿m3，提前超额完成国务院明确的城区地下水压采任务。2020年年底部署开展了农村地下水压采工作。

（3）县域地下水超采区综合治理试点

2018—2020年，河南省选取滑县、内黄、汤阴、浚县、兰考、清丰及南乐7个县组织开展了地下水超采区治理试点，试点区涉及超采区面积6 588 km2，超采量2.47亿m3，试点期计划压采地下水1.93亿m3。试点期间，中央和省级财政累计补助资金18亿元，2020年已基本完成试点任务。在此基础上，2021年扩大了地下水超采综合治理范围，除原有试点清丰、兰考2县因试点绩效突出继续予以资金补助外，新增11个县实施地下水超采区综合治理，并给予一定的资金补助，重点推进开展乡村供水地下水水源置换工程建设，共安排中央和省级财政补助资金6.8亿元，其他所需资金由当地县市利用财政专项债、社会融资等方式筹措。

（4）全省饮用水地表化试点

为充分利用当地水、外调水地表水源，推进城乡地下水水源置换工作，遏制深层地下水超量开采，2020年河南省选取平顶山、濮阳2个省辖市作为市级试点，新郑市等21个县（市、区）为县级试点，组织开展了以地下水水源置换为重点的农村供水“规模化、市场化、水源地表化、城乡一体化”（简称“四化”）试点工作，计划投资141亿元，2021年年底前基本完成试点区集中供水地下水水源置换任务。

2021年新增部分县市作为试点，试点县市达到60个，计划总投资300亿元，资金来源主要依靠财政专项债、社会融资和银行贷款等。计划分期完成试点任务，到2025年前全省有条件的县（市、区）全部完成城乡供水地下水水源置换，预期可置换城乡供水地下水80%左右（全省城乡供水中，年均开采地下水约25.7亿m3）。

（5）地下水监测体系建设

为及时掌握地下水动态情况，2010年开始省水利厅投资1 200万元建设了河南省墒情及地下水监测系统一期工程，其中建设地下水自动监测站150处，主要分布在河南中东部6个地市平原区。2015年国家地下水监测工程进入实施阶段，河南省开始在全省范围内推进地下水自动监测站网建设，水利部门新建、改建地下水自动监测站712处（人工监测井1 740眼），自然资源部门建设872处。到2020年全省水利和自然资源部门各类地下水监测站点共有3 388处（不含地下水超采治理试点区102处自动监测站点及市县自建监测站）。按照水利部总体部署，地下水自动监测井每天监测6次，人工监测井每月监测1次。2019年部署开展了省级地下水监测平台及信息体系开发建设，初步构建了地下水监测“一张图一张网”。

（6）体制机制改革

为助推地下水治理，河南省实施了农业水价综合改革，累计改革农田面积2 300多万亩（1亩=1/15 hm2，下同），涉及全省17个省辖市、1个示范区、138个县（市、区）,完善了灌溉用水计量和工程管护制度，制定了农业水价、财政奖补和灌溉用水定额标准。结合高标准农田项目建设、井电灌溉体制理顺和以电折水模式推广，改革区安装计量设施76 153台（套）。地下水超采治理试点区完成计量设施安装1 178套，农业水价综合改革覆盖灌溉面积13.04万亩。2015年开始河南省在南水北调受水区组织开展了跨流域跨区域水权交易试点，建立了初始水权确认机制、结余水量指标收储转让机制、水权交易价格形成机制，累计签订南水北调水量交易协议或意向4.12亿m3。

作为全国第二批水资源税改革的9个试点省份之一，2017年12月河南省组织开展了水资源税改革试点，设计了地表水、地下水、自来水、中水等不同的税额标准。通过农业水价综合改革、水权试点、水资源税改革，鼓励使用地表水，抑制地下水取用，减少了地下水开采，提高了用水效率。从总供水量的占比来看，2017年全省地下水供水量占总供水量的49.4%，2019年占47.3%，地下水占比逐年下降。

（7）加强地下水开采日常管理

全省各地建立健全了地下水管理台账，严格地下水取水许可证办理。尤其是在深层承压水禁采区,除应急供水外严禁新凿取水井,停止新增地下水取水许可；对取水许可证到期的,无特殊情况不再核发。在深层承压水限采区,城镇供水管网覆盖范围内除应急供水外，严禁新凿取水井；对已批准开采地下水的用户，根据超采程度逐步核减地下水开采总量和年度取水指标，逐步实现地下水采补平衡；对城市供水管网覆盖范围外，无其他替代水源、确需取用地下水的，要严格论证审批，加强日常监督管理，严控新增取用地下水。省市两级水利部门会同住建部门，每年开展1次以上地下水取水情况监督检查。在取水许可“双随机一公开”检查中，重点检查地下水监管情况。对于违法违规取用地下水的，发现一起，处理一起。

三、存在问题及应对措施

1.政策法规制度建设

近年，从国家到地方制定出台的地下水治理方面的政策文件、规章制度较多，但缺乏国家层面和省级层面的地下水管理专项法律法规。需加快地下水管理立法进程，完善和出台相应法规规章，细化地下水管理制度和措施，明确监管责任，强化法律责任，增强地下水超采区治理法规政策的可操作性和执行力。

2.地下水监测体系建设

河南省水利和自然资源部门虽然布设了3 388处地下水监测站点，但大多数是浅层水、人工监测井，中深层监测井、自动化监测井数量偏少，并且监测井与超采区、监测水位与地下水层位对应关系不够衔接，难以真实反映地下水超采与治理情况。需加强地下水资源信息系统建设，尽快健全地下水监测网，实现地下水资源的动态管理，为合理布局开采、防治水质污染提供科学依据。建议自然资源部门和水利部门地下水监测网并网统测、信息共享。

3.地下水管理与保护资金投入

参照华北地下水超采综合治理预算安排情况，河南省重点区地下水年超采量19.6亿m3，治理约需投资431.2亿元。2018—2021年河南地下水超采区综合治理中，中央和省级财政补助资金24.8亿元。由于地方财力有限，大部分市县虽然采取了节水灌溉、引水补源、水源置换、地下水封停等措施，但是投资少、力度弱、见效慢，难以满足地下水超采治理的迫切需要。应加大财政资金投入力度，鼓励地下水治理项目先建后补，激发基层治理地下水的积极性。同时，研究制定相关投融资改革机制，积极引导社会资金投入地下水治理。

4.浅层水地下水超采区界定

浅层水超采主要原因是农业灌溉用水。在地下水超采治理中，城乡集中供水地下水水源置换推进快、见效快，但灌溉用水地下水水源置换、引水补源需水多、难度大，特别是地下水水位受降雨影响大，丰水年枯水年水位变幅较大。如何科学界定浅层地下水超采，需进一步研究。 ■