张鸿星，万 毅，穆恩林，孙 健

（水利部水资源管理中心，100038，北京）

地下水是我国重要的供水水源，对保障城乡生产生活供水安全和维系良好生态系统具有重要意义。长期以来，由于对经济规律、自然规律和生态规律的认识不够，一些地表水资源匮乏地区通过过度开采地下水支撑经济社会发展，导致地下水超采日益严重，引发河湖萎缩、地面沉降等生态环境地质问题，成为水安全领域的重大隐患。

近年来，水利部会同有关部门以华北地区为重点，大力开展全国地下水超采综合治理，推动地下水资源早日实现采补平衡和可持续利用。其中，建立规范、严格的地下水取水工程管理制度，对各类已建、新建和封停报废的地下水取水工程及时登记造册并实施动态管理，是强化地下水开发利用及监督管理的重要抓手和基础性工作。

一、地下水取水工程概况

相对于依托河湖水库建设的闸门、渠道、泵站等地表水取水工程，地下水取水工程具有规模小、数量多、分布广、隐蔽性强等特点。总体上看，我国地下水取水工程数量庞大，尤其在地表水缺乏地区，通过凿井取用地下水一直是保障灌溉用水和农村生活供水的重要方式，也是城市应急供水的主要手段。根据第一次全国水利普查结果，2011年年底全国取水井数量共计9 748万眼，取用地下水达1 081.25亿m3。

从数量和规模上看，全国规模以上地下水取水工程数量占比不大，但取水量占比较大。截至2011年年底，全国规模以上机电井444.9万眼，占地下水取水工程总数的4.6%，但开采水量占地下水开采总量的76.6%；规模以下机电井4 936.8万眼，占地下水取水工程总数的50.6%，开采水量占19.4%；人力井4 366.2万眼，占地下水取水工程总数的44.8%，开采水量占4.0%。

从地下水取水用途上看，农业灌溉用水占69.6%，农村生活供水占15.7%，城镇生活供水占7.9%，工业供水占6.8%。

从地域分布上看，我国地下水取水工程总体呈现北多南少分布不均衡的特点。北方地区取水井5 414.6万眼，占全国地下水取水工程总数的55.5%，其中规模以上机电井共428.1万眼，占全国规模以上机电井总数的96.2%。北方地区地下水开采量占全国地下水开采总量的89.2%，其中黄淮海平原、东北平原开采水量占全国总量的54.5%，西北地区（包括陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆以及内蒙古中西部）开采量占全国总量的21%；南方地区取用地下水主要作为地表水的补充水源或应急水源，开采量占全国总开采量的10.8%。

二、地下水取水工程核查登记进展

近年来，为加强地下水管理和保护，推进地下水超采区治理，一些省份陆续开展了以机井为主要对象的地下水取水工程登记造册工作。2017年7月，陕西省颁布《陕西省地下水取水工程管理办法》，明确由县级地下水管理机构负责地下水取水工程登记造册，安排对2018年12月31日前全省已建成、未报废的各类地下水取水工程基本情况进行登记造册、建立档案，并要求从2019年1月1日起对新建、关停、报废的地下水取水工程依法进行常态化登记。河北省自2019年起开展地下水取水工程电子标识认证工作，开发了基于地理信息平台的数据收集系统，通过现场调查、信息填报、标识牌安装、扫码绑定、内业审批等环节,给每眼机井制作安装了统一标准、统一编码的标识牌，解决了长期存在的地下水监管实体对象和原有信息台账间关联不准的问题，完成了115万眼存量机井的登记造册。

2019年，在水利部长江水利委员会组织下，长江流域各省份率先开展取用地表水和地下水的取水设施核查登记工作，并以此为基础全面开展对取用水监督管理工作的整改和提升。2020年起，水利部在全国范围内启动取用水专项整治行动，其中把开展取水设施核查登记作为首要环节。至2021年3月底，基本完成了包括地下水取水工程在内的全国取水设施的新一轮摸底，为推进全国地下水取水工程登记造册和规范管理提供了良好的数据基础。

三、存在的问题

1.缺乏统一的管理要求

由于缺乏全国范围统一、明确的地下水取水工程登记管理日常性要求，目前各地组织开展的登记管理工作多基于本地实际需求进行，地区之间、各项业务之间缺乏协调统一性，获得的取水工程基础数据在时间、范围和指标上缺乏衔接和对照，难以形成动态、有效的数据集来准确反映全国地下水取水工程的建设、维护和封停情况。

2.农业机井管理职责划分不清

从数量和取水量看，农业机井都是全国地下水取水工程的主体，这类工程点多、面广、量大，精细化管理难度大。不同部门立项和推动的农业综合开发、土地整理、扶贫等工作均将新打灌溉机电井列入在内。一些集中打井项目由于缺乏统筹规划和科学论证，尚未形成统一有效的管理。大部分农业用水尚未纳入取水许可管理，很多利用地下水的农业项目也缺乏水资源论证等技术把关。此外，机构改革后，农田水利建设项目管理职责划转至农业农村部门，一些基层水利部门和农业农村部门对农业机井管护职责认识不一，造成管理上的空位。

3.取水工程管理基础仍十分薄弱

从2020年5月起开展的全国取用水管理专项整治行动初步统计数据来看,河南、河北、山东、山西等省份现存规模以上机井数量均在10万眼以上，个别省份超过100万眼，基础信息变动频繁但更新不及时。通过对典型省市地下水取水工程基础数据核查审定，发现大部分地区在2011年第一次全国水利普查后，再未对地下水取水工程管理台账进行全面更新。虽然对已办理取水许可证的非农业地下水取水工程实施了日常登记和信息更新，但现存的大量涉农地下水取水工程信息获取存在一定困难。此外，各地在计量情况、取水层位、取水量等关键指标的信息录入中也频繁出现漏报、错报、信息不符合等情况，对工程的日常维护、损坏、封停、报废等状况的掌握能力明显不足。

4.取水工程登记信息应用不足

开展地下水取水工程全面规范登记，目的是通过获取准确的工程基础信息，有效服务取用水日常管理和地下水超采区治理等重要业务，进而建立动态统计和数据应用机制，及时掌握流域和区域地下水开发利用总体状况。

目前，很多地区地下水取水工程信息的典型保存形式是由基层管理机构存档的“机井台账”，以纸质表单和电子表格为主，大部分还没有汇总成为标准化数据库成果，与日常管理业务尚未形成有效数据同步和协同更新机制，难以对取水许可审批、取水计量监测、水资源费（税）征收和用水统计直报等业务提供有效支撑。

四、原因分析

1.认识不到位

部分地区水行政主管部门对地下水取水工程登记的重要性和必要性认识不足，未充分认识到这些基础信息数据在地下水规划、开发利用、动态监测、节约保护中的重要作用，在认识水平、投入力度和创新管理方式等方面存在不足。

2.管理责任未落实

取水井建设和取水监管涉及打井、取水、工程管护、废弃处置等多个环节，一些地方存在不同环节的管理主体不同和“建管分离”等情况，造成行业监管缺失。一些农田水利项目新建取水井在竣工验收后交由村集体管护，没有落实到人，管护责任难以真正落地。

3.法律法规和技术标准缺乏有效依据

长期以来，地下水管理缺乏专门的法律法规统领和指导，在取水设施登记造册和信息管理方面缺乏有效依据。全国层面还没有指导地下水基础数据调查、审核、填报和汇总的技术标准。虽然各地开展了一些地下水取水工程基础数据调查和填报工作，但条目、内容和规范要求不统一，汇总的基础数据质量参差不齐，限制了数据的应用。

4.基层保障力度不足

地下水取水工程登记管理工作是一项涉及面广、任务量大、工作技术要求高的基础性工作，必须经过实地调查才能顺利开展，为了在日常保持高要求、高频次的工程信息登记和更新，必须要有制度、人员、经费等条件保障。目前很多基层部门经费保障不足，专业技术人员缺乏，定期大范围开展登记工作难度较大。

五、建 议

1.抓紧完善政策法规

目前《地下水管理条例》立法正快步推进，征求意见稿中明确了对地下水取水工程实行登记造册的要求。要加快推动条例和相关落实意见的出台，结合已有工作基础，进一步细化、实化地下水取水工程建设、监督管理和登记造册等方面的相关规定，为强化管理提供依据。

2.实施分级分类管理

地下水取水工程数量大、分布广、种类多、关系复杂，需要突出重点，进行科学的分级分类和实施差异化登记管理。要充分结合取水许可管理制度，对以机井为主要对象的地下水取水设施，按照不同用途、不同规模、所在区域和监管重要程度，设定不同的管理要求。在工程设计、建设、验收、运行、报废等环节中，分类明确基础信息的核查、收集和管理要求，确保关键对象的关键信息能够及时登记上报，非关键对象信息做到定期汇总。在此基础上，综合考虑业务需求和行政成本，合理设定其他地下水取水工程管理要求，逐步实现闭合管理。

3.落实管理责任

农村取水井是地下水取水工程的管理难点。各地应结合实际，出台加强取水井管理的相关政策，压实各级地方政府责任，并从取水井建设审批、产权确权、管护、废弃井处置等方面明确相关部门的职责和管理要求，切实组织做好农村机井的信息收集和台账管理工作。可借鉴一些地区的做法，由农业农村部门负责农村取水井建设、明确工程产权和管护主体等，水利部门负责农村取水井取用水管理和运行维护的监管，发展改革、财政部门负责有关资金的落实等。

4.严控登记数据质量

地下水取水工程管理需要科学可靠的信息支撑，对登记成果的质量要求较高。要从信息源头建立起严格的质量控制机制，从技术和管理两方面入手，保障登记数据真实、完备、有效。日常的数据质量管理要从填报人员的业务培训入手，结合信息系统自身数据稽核功能，通过对登记信息的关联分析和日常应用，发现和解决数据质量存在的问题。

5.提高信息应用水平

要在相关业务系统互联互通的基础上，建立地下水取水工程完整、统一的数据库。各级管理机构一方面要做好取水许可台账等已有信息系统的应用、管理和维护，另一方面要借助近期各地政务云平台建设等契机，以国家水资源监控能力建设项目成果为核心，实现对地下水取水工程、地下水监测工程、地下水禁限采区划等对象的统一基础信息管理。要利用大数据分析、移动互联等先进手段，及时获取和动态管理地下水取水工程全生命周期内的信息，确保工程信息随业务不断更新，基础数据和统计数据不断汇集，实现地下水“一张图”动态展示功能。

6.加强培训和公众参与

要加强对各级水行政主管部门相关管理人员的培训，提高地下水相关知识水平、工作技能和管理能力，为地下水取水工程管理登记工作提供业务技能保障。可选择典型地区开展登记造册试点工作，总结相关经验，通过地下水取水工程建设管理登记工作的具体实践，发现问题、制定对策，为地下水资源管理、保护和可持续利用提供服务。同时，按照规定在一定范围内公布数据信息，发挥社会监督在地下水管理工作中的重要作用。

六、结 语

地下水取水工程登记造册是加强地下水取水管理的重要环节。通过登记造册建立起地下水取水工程信息档案，动态掌握其责任人、规模、位置、用途、技术指标、取水管理、报废封停情况等一系列基本信息，并以此为基础进一步落实全面、科学、规范管理，是有效实施地下水开发利用监督管理的基础。该项工作的开展将为加强我国地下水管理提供有力数据支撑，有助于提高地下水超采区综合治理能力，提高水资源管理能力和水平。 ■