孙晋坤

2021年11月25日，浙江省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过了《浙江省综合行政执法条例》，条例自2022年1月1日起施行。条例对执法事项、执法协同、执法规范、执法保障和执法监督等作了全面系统地规范，为我省综合行政执法改革提供了法治保障。

浙江省综合行政执法改革谋划早、起点高。2015年，浙江省开始全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法。省委、省政府高度重视综合行政执法工作，要求全面构建全覆盖的整体政府监管体系和全闭环的行政执法体系，形成职责更清晰、队伍更精简、协同更高效、机制更健全的“大综合、一体化”行政执法体系，并将深化综合行政执法改革作为法治浙江建设六大抓手重点突破任务之一。

凡属重大改革都要于法有据。为总结提炼浙江综合行政执法改革的经验，积极回应和破解实践中的热点难点问题，省人大常委会适时出台《浙江省综合行政执法条例》。作为一部充分体现立法决策与改革决策相衔接特点的创制性立法，条例结合我省综合行政执法改革正处于稳步推进、继续深化探索阶段的实际，主要定位于发挥立法对改革的促进和保障作用，在确认我省“大综合一体化”行政执法改革基本制度框架的同时，也为改革留足空间。

夯实“大综合一体化”行政执法改革理念

今年修订后的行政处罚法规定，国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。从改革的发展阶段来看，我省推进的“大综合一体化”行政执法改革，已经超越了按照专业领域开展综合执法的发展阶段，属于对行政执法进行整体改革与重塑，走在全国前列。

条例根据我省“大综合一体化”行政执法改革的理念和实践，将综合行政执法的内涵界定为：按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式，开展跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动。

实行执法事项目录清单化管理

明晰职责权限，建立全覆盖监管体系和全闭环执法体系是综合行政执法改革的重要内容和目标。清单化管理是明确职责与权限、确保职责有效落实的有效手段。

条例在规定组织制定监督管理事项目录基础上，对省综合行政执法事项统一目录、乡镇、街道综合行政执法事项指导目录、综合行政执法事项扩展目录的制定主体和程序，分别作了明确。同时，要求各综合行政执法事项目录的制定机关，应当对目录实施情况组织进行评估，并根据执法依据变动、评估结果以及工作实际，对目录进行动态调整。结合改革不断推进的实际，条例还规定，设区市、县（市、区）人民政府可以将市场监管等专业领域的部分或者全部执法事项纳入到综合行政执法范围，并对执法队伍进行归并整合。

落实乡镇、街道承接行政执法权

推进乡镇、街道综合行政执法工作，逐步实现基层“一支队伍管执法”，是增强乡镇、街道行政执行能力，加强基层政权治理能力建设的重要内容，也是贯彻落实新修订的行政处罚法的必然要求。

考虑到各地情况不一和改革的复杂性，条例明确，综合考虑乡镇、街道经济社会发展水平等因素，稳步推进本行政区域乡镇人民政府、街道办事处的综合行政执法工作。对于交由能够有效承接的乡镇、街道行使行政处罚权的范围，限定为基层管理迫切需要且高频多发、易发现易处置、专业要求适宜的执法事项。同时，按照“一支队伍管执法”的改革要求，承接行政执法事项的乡镇、街道，应当按照规定整合基层执法职责，组建统一的综合行政执法队伍。对暂不具备承接能力的乡镇、街道，通过部门派驻执法队伍等方式开展行政执法工作。

强化执法协同

执法协同是“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”执法体系的重要组成部分，目的在于解决多头执法、重复执法问题，提高执法整体实效。条例规定，建立健全跨部门、跨区域、跨层级的行政执法协同工作机制，推进违法线索证据材料、执法标准、处理结果等的互通、互认;推行联合执法制度，并对联合执法的具体情形和程序作了规定。为解决“多头管”现象，条例明确，对同一监管对象涉及多个执法主体的事项可以按照一件事进行集成。

执法事项划转后，原监督管理部门和综合行政执法部门之间的职责权界如何划分，在实践中认识不一，有可能影响到执法改革的实际效果。为避免监管空白，确保监管实效，条例明确行政处罚权依法划转或者交由乡镇、街道行使后，有关行政机关应当继续履行其他监督管理职责。

为解决乡镇、街道可能存在的执法能力不足问题，条例规定，涉及专业性、技术性较强或者复杂、疑难执法事项的， 乡镇人民政府、街道办事处可以向有关县（市、区）行政执法机关提出执法协作请求。县（市、区）行政执法机关应当及时给予指导和支持。

严格规范执法

为增强执法规范化水平，条例规定，执法机关应当遵守法定的行政执法程序，执行行政执法公示、执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核等基本制度;落实“双随机、一公开”监管，并根据信用等级实行分级分类差异化监管。为确保行政执法行为规范化，条例要求省综合行政执法指导机构加强对行政执法工作的规范指导，明确执法层级管辖，统一执法规范;在全面推进数字化执法的同时，要求行政执法机关确保执法数据符合标准要求。

为解决实践中法制审核力量不足问题，条例规定，设区的市、县（市、区）人民政府可以建立跨部门、跨区域、跨层级的行政执法法制审核协作机制，整合和共享有关行政执法机关的法制审核力量，通过数字化行政执法平台开展线上协同法制审核。

强化执法保障

针对实践中存在的执法人员不足问题，条例在规定合理配置执法队伍力量的基础上，明确行政执法机关其他在编人员可以参加行政执法资格考试，并在考试合格后，取得五年内有效的行政执法资格，在此期间从事行政执法工作的，可以按照规定申請领取行政执法证件。

针对实践中持证执法人员执法范围受限的问题，条例规定，持有行政执法证件的行政执法人员，可以根据执法协同工作需要，参加本省行政区域内跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动。

针对行政执法辅助人员管理问题，条例规定可以根据工作需要，按照规定程序和权限合理配置行政执法辅助人员，并对其在行政执法机关及其行政执法人员的指挥和监督下可以配合从事的工作范围进行了具体化，加强招聘、奖惩、退出管理和待遇保障。同时，鼓励探索建立行政执法辅助人员统一管理制度，实现统一招录、统一培训、统一待遇、统一调配使用。

针对执法保障特别是全面推行数字化执法实际需要，条例明确加大行政执法投入，并推行非现场执法、移动执法等相关执法基础设施的统筹建设和共享使用，保障行政执法工作经费、办公用房、执法车辆和行政执法人员工资福利待遇等。

统筹运用数字化思维、数字化技术，对行政执法进行全方位、系统性重塑，是决定综合行政执法改革成效的关键。条例坚持以数字化改革为牵引，明确组织建设全省统一的数字化行政执法平台，并全面运用到执法数据归集和共享、统计分析、预警研判、联动指挥、法制协同审核和监督评议等各环节。