周刚，张京街，张超

（重庆市建筑科学研究院有限公司，重庆 400016）

1 国家推进老旧小区改造的背景和意义

1.1 国家着力改善老旧小区居民居住条件的民生举措

党的十九大报告指出， 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。 据住建部定额司初步统计，我国2000 年前老旧居住小区近16 万个，涉及居民超过4200 万户。 很多建成年代较早的老旧住宅小区，由于建设标准较低、失养失修失管等，环境质量差、建筑功能不完善、公共活动空间不足、配套基础设施不完善、公共服务设施配置不足等问题突出，不能满足小区居民对美好生活的需求，居民改造意愿强烈。 城镇老旧小区改造，是国家继推进廉租住房、公共租赁住房建设及棚户区改造等保障性安居工程的又一重大民生举措。

1.2 国家着力推动城市开发建设方式转型的发展工程

改革开放以来40 余年间，我国城镇化快速发展，2019 年常住人口城镇化率达到60.6%。 城市建设取得巨大成就，但“摊大饼”式的城市扩张伴随着土地粗放利用，城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高，各种“城市病”普遍存在并可能集中爆发。 随着我国城镇化进程逐步放缓，加上国家一再强调“房住不炒”，城市发展将由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。 城镇老旧小区改造，通过财政资金投入撬动更大规模的社会资本投入，推动惠民生的同时扩大内需，有利于探索新的城市发展模式和培育新的经济增长点，随着国家着力推进“完整社区”建设，老旧小区改造拉动经济增长、扩大有效投资的潜力更大。

1.3 国家打造共建共治共享社会治理体系的重要抓手

2020 年新冠肺炎病毒疫情让社区真正走进了普通民众的生活中，社区网格化管理让疫情防控更加精准，在抗疫斗争中发挥了至关重要的作用。 根据笔者对重庆市部分老旧小区改造项目的调研交流，街道和社区在这一轮的老旧小区改造提升工作中承担了项目组织实施的角色，是居民与相关主管部门和专业机构沟通协调的桥梁和纽带。 城镇老旧小区大多没有专业物业管理，失养失修失管情况普遍。 结合老旧小区改造和社区建设加强基层党建引领，建立健全共建共管、共治共享的长效管理机制，不仅有利于共同维护改造成果，还有利于加强社区治理体系建设。

2 老旧小区改造的内容及特点

2.1 改造内容

《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》[1]将改造内容分为3 大类：（1） 基础类：为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等；（2） 完善类：为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等；（3） 提升类：为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造，以及养老、托育、家政保洁等社区专项服务设施。

重庆市始终坚持老旧小区改造和社区服务提升统筹推进，2020 年6 月印发的《重庆市全面推进城镇老旧小区改造和社区服务提升专项行动方案》[2]将改造提升内容分为2 大类：（1） 综合改造类：分基础配套设施更新改造、房屋公共区域修缮改造、公共服务设施建设改造等4 类，列表给出39 项综合改造内容；按项目性质分为基础项、增加项、统筹实施项；（2） 管理服务提升类：明确物业管理和社区服务方式，按照居民意愿确定管理模式、服务内容和收费标准，分环境卫生、房屋管理及养护、安防与车辆管理、绿化管理、公共设施管理、物业管理监督公示等6 类，列表给出25项管理提升内容。

即将正式实施的 《老旧小区改造提升建设标准》（DBJ50/T-376—2020）[3]在系统梳理老旧小区改造涉及内容体系的基础上，紧密结合重庆市统筹推进老旧小区改造和社区服务提升的实际，将改造提升内容分为4 大类：（1） 室外环境：包括公共空间、小区道路、绿地植被、景观风貌、雨水控制与利用等；（2） 房屋建筑：包括建筑、结构、设备、消防等；（3） 配套基础设施：包括小区管线、安防设施、 消防设施、 环卫设施等；（4） 社区服务设施与社区管理。 标准共121 条条文，对评估、方案、实施、验收与档案管理等改造全过程以及成果维护和社区管理提出了相应要求。

2.2 项目特点

（1） 项目整体规模不大，但涉及内容繁多。 根据重庆市2020年老旧小区改造提升项目的基本情况， 目前重庆市老旧小区改造项目总投资在几百万到几千万元的比较多， 项目整体规模不大。 重庆地区老旧小区改造工程采取改造和提升一起抓，因此所涉及的改造内容与程度都更加丰富。 不同项目改造内容有所差异，涉及专业领域非常广泛，目前常见的改造内容有房屋立面改造、架空管线规整、地下管网改造、路面改造、环境整治、公共空间改造、增设停车位、化粪池更换、增设安防设施、社区服务设施配建及管理提升等，有的项目会涉及房屋安全鉴定、屋面渗漏处理、电力增容、“一户一表”改造、消防设施改造等，其他如建筑节能改造、抗震改造加固等目前还不多见[4]。 就重庆地区老旧小区而言， 其特色的山地地形以及日益加剧的人口老龄化决定了加装电梯是重庆地区老旧小区普遍需要考虑的问题。

（2） 项目限制条件多，需要合理规划与平衡。 虽然国家积极推动建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，但目前老旧小区改造项目主要还是依赖中央财政资金支持， 能否顺利申请到（足额）财政资金对项目能否推进有直接的影响，而即使申请到中央资金支持， 也不可能一次性解决老旧小区的所有问题。 除了资金条件，城镇老旧小区改造策划与实施还要受到现状空间条件的限制，根据2021 年重庆市建委开展的全市老旧小区改造重点示范项目社区建设情况问卷反馈情况， 小区普遍都急需增加停车位、绿化面积、公共活动空间、体育健身设施，配建社区服务设施等，但实际现状是超过一半的小区无闲置空间。 同时不同群体诉求又不同，需要综合考虑技术、经济、居民意愿等因素进行合理规划与合理平衡[4]。

（3） 项目不确定因素多，对协调工作要求高。 老旧小区改造直接面对小区居民， 因为居民因素带来的施工设计变更非常普遍。 改造能否达到预期的效果，甚至项目能否顺利实施，很大程度上取决于居民参与的热情高不高、 居民的意见能不能统一[5]。据了解， 改造实施效果好的项目前期征求居民意见的时间通常需要6～8 个月甚至更长。 随着项目包装更加强调区域联动、资源共享，社区甚至街道之间互动合作会越来越多。 项目审批过程涉及住建、发改、财政、规划、城市管理、行政审批服务等部门，项目实施过程中还可能涉及水、电、气、讯等不同的专营单位，加上老旧小区现场情况相对复杂，基础资料缺失情况普遍，项目实施过程中的不确定因素很多，对协调工作要求非常高。 如重庆市渝北区典型老旧小区改造项目——金紫山老旧小区片区改造中，陆续出现31 条居民需求更改，40 余条工程变更。 渝北区建委作为业主单位针对每条变更都需要上会讨论，通过时间周期长，直接影响项目的正常开展。

（4） 适应改造的标准体系尚未建立，执行标准如何把握是改造项目的普遍问题。 与新建项目不同，老旧小区改造通常是在有限条件下， 对功能设施不完善的小区在现状基础上进行改造和提升，目的是为了改善居民居住条件，但改造方案和实施受现状条件的制约，加上国家标准体系本身在不断完善，标准要求整体也在不断提高， 改造项目要完全符合现行国家及行业标准的要求并不现实。 《老旧小区改造提升建设标准》（DBJ50/T-376—2020） 对于改造标准的把握， 一方面不能降低小区现有标准水平，二是对涉及安全的事项一定严格把关。 要全面科学地指导和规范老旧小区改造，一本标准远远不能满足要求，需要的是一套标准体系。 在标准体系完善之前，很多问题只能在充分征求居民意见基础上一事一议予以解决。

3 潜在机遇与问题探讨

3.1 潜在机遇

（1） 老旧小区改造有政策支撑且市场规模大。 2020 年11 月17 日，住房和城乡建设部管网全文转载王蒙徽部长撰写的《实施城市更新行动》[6]，“城市发展进入城市更新的重要时期”。 老旧小区改造是城市更新的重要内容，早在2015 年的中央城市工作会议上， 就要求加快老旧小区改造， 不断完善城市管理和服务。2020 年7 月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，标志着城镇老旧小区改造工作正式上升到国家政策层面。 据重庆市住房和城乡建设委员会消息， 重庆市2021—2025 年计划改造老旧小区约 8654 个项目、148.59 万户、1.43 亿m2。老旧小区改造市场规模和潜力巨大。随着国家着力推进“完整社区”和“绿色社区”建设[7-8]，结合社区建设，老旧小区改造拉动经济增长、扩大有效投资的潜力更大。

（2） 服务链条延伸蕴藏企业转型契机。 与新建项目不同，老旧小区改造项目目前仍主要依赖中央资金支持， 项目前期策划的水平和质量直接影响到项目能够顺利获得资金支持以及资金支持的额度，也很大程度上决定了能否顺利立项真正成为项目。要吸引社会资本参与老旧小区改造， 需要科学界定改造范围和边界，深入挖掘区域资源的同时，适当转让运营权益，通过时间效应来实现社会资本的合理回报，也非常必要[9]。 老旧小区改造项目， 从前期策划到具体实施再到后期运营各环节之间的联系更加紧密， 工程咨询服务的范围从单纯的工程建设阶段向前后延伸，对企业整体策划及综合管理和协调能力要求更加突出，而从前述老旧小区改造项目的特点来看， 无论在适用技术还是工程组织方式方面都需要创新， 而这也给传统建筑行业企业转型发展带来很好的契机。

3.2 问题探讨

（1） 配套的政策机制需要进一步健全完善。要吸引社会资本积极参与老旧小区改造，土地支持、存量资源利用等配套政策需要在科学深入研究的基础上进一步完善， 必要时对现有政策机制进行相应突破。 要结合“放管服”改革，精简城镇老旧小区改造工程审批事项和环节，让项目实施流程清晰、明确。 通过营造良好的政策环境，培育区域改造的内生动力，促进老旧小区改造可持续和健康发展。

（2） 企业综合咨询服务能力需要着力培育。老旧小区改造项目对企业整体策划及综合管理和协调能力要求更加突出， 服务链条的延伸为企业带来转型发展契机的同时， 也给传统建筑行业企业提出了新的要求和挑战。 企业需要立足自身的行业定位，着力培育和提升咨询服务能力，积极探索服务模式创新，而主管部门也要着眼区域整体产业培育， 提供必要的产业扶持政策，营造良好的市场环境，引导企业自主创新。

（3） 适应改造需要的标准体系需要建立完善。 新旧标准冲突、执行标准不明是更新改造项目无法回避的普遍问题，要客观认识更新改造项目的自身特点， 在确保安全和质量的前提下，理性分析改造项目的执行标准要求，逐步建立完善适应改造需要的技术标准体系。 企业在项目实施过程中要勇于创新，针对具体问题开展新型适用技术研发和集成应用，通过技术创新培育自身核心竞争力的同时，推动老旧小区改造工作蓬勃发展。

4 结语

国家大力推进城镇老旧小区改造，在提供巨大市场的同时也为传统建筑行业企业转型发展提供了很好的契机，这在城市发展进入城市更新的重要时期显得尤为重要。 本文介绍了国家推进老旧小区改造的多重背景和意义，在解析老旧小区改造内容和项目特点的基础上，对老旧小区改造带来的潜在机遇和存在的问题进行了深入探讨，希望能对从事老旧小区改造工作的企业和人员有所启发。