邵社刚

（交通运输部公路科学研究院，北京 100088）

交通基础设施包括铁路、公路、航道、港口及机场等，总体形态上表现为线性为主、兼具面状，其建设对生态环境的影响具有点多、线长、面广特点，方式以生态破坏为主并叠加环境污染复合影响。由于建设规模相对较大，交通基础设施建设带来的生态环境问题及其恢复工作一直是行业内外广泛关注的重点。受国家新发展格局构建需求推动，近年来新开工的交通建设项目（本文仅指交通基础设施建设项目，下同）总规模持续创新高，区域性铁路网、公路网及航道网等交通基础设施网络正加速形成。交通基础设施规模发展迅速的同时，生态环境违法问题也层出不穷，被各级环境保护、水土保持行政主管部门问责的交通建设项目屡见不鲜。交通运输行业如何强化建设项目生态环境保护监管，遏制生态环境违法现象高发趋势，是新形势下交通运输行业生态环境保护迫切需要解决的突出问题。

一、国家建设项目生态环境保护管理政策发展现状及趋势

（一）政策发展现状

我国现行建设项目生态环境保护管理制度由《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国水土保持法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规确定，其中环境保护制度主要包括环境影响评价、环境保护设施建设“三同时”、环境保护设施竣工验收及环境影响后评价等制度，水土保持制度则主要包括水土保持方案编制、水土保持设施“三同时”、水土保持补偿费、水土保持监测及水土保持设施竣工验收等制度。

自1979年环境保护法（试行）正式确立环境影响评价等建设项目环境保护制度以来，历经40余年改革发展与实践，建设项目生态环境保护政策发生了深刻变化。同制度建立之初相比，现行建设项目生态环境保护政策的重大变革包括：（1）简化环境影响评价及水土保持方案行政审批程序，审批制、备案制并存；（2）取消有关生态环境保护行政许可，环境保护与水土保持设施竣工验收改为建设单位自主验收，取消了环境影响评价、水土保持方案编制及水土保持监测单位资质管理；（3）强化了事中事后监管，出台了建设项目环境保护、水土保持事中事后监管办法，建立了建设项目环境影响后评价制度；（4）强化了信息公开与公众参与，规定了环境保护及水土保持行政主管部门及建设单位在生态环境保护信息公开方面的职责及内容，建立了环境影响评价公众参与制度。

（二）政策发展趋势

从我国建设项目生态环境保护管理制度改革实践来看，贯彻落实党中央、国务院深化“放管服”改革部署要求是重要的指导思想，弱化事前审批、强化事中事后监管是政策发展的主线。在弱化事前审批方面，通过《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规修订，简化了环境影响评价行政审批程序，生态环境部2015年、2017年、2018年及2020年连续4次调整建设项目环境影响评价分类管理名录，极大地简化了环境影响评价类别并大幅减少了需要开展的项目数量。在强化事中事后监管方面，充分发挥中央生态环境保护督察的“利剑”作用，将建设项目生态环境违法问题纳入督察范围；生态环境及水土保持行政主管部门出台了有关事中事后监管的办法或规定，实施了“互联网+监管”、信用监管、遥感监管、“双随机、一公开”监管、协同监管等监管方式创新，对生态环境违法问题采取约谈建设项目所在地方政府、挂牌督办、区域限批、行政处罚、依法惩处及依规追究领导干部生态环境损害责任等综合手段实施问责。

二、交通建设项目生态环境保护管理主要问题及成因

（一）主要问题

2018年1月，中央环境保护督察在对西藏自治区督察时，第一次问责交通基础设施建设领域，明确指出自治区交通厅等部门对公路建设环境监管不严，制定交通发展规划时考虑生态保护不够，导致公路建设与生态保护出现矛盾。同年，政协十三届全国委员会第一次会议第2069号提案也指出交通工程建设中的生态环境保护工作不容忽视。可见，交通建设项目生态环境保护问题已经引发了社会广泛关注。

笔者通过收集整理2015年以来省部级生态环境、水土保持行政主管部门网站公开的交通建设项目生态环境违法事件，看出我国交通建设项目生态环境保护管理的主要问题如下：

1.“未批先建”违法现象极为突出

“未批先建”是指建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件或水土保持方案，或者发生重大变动未重新报批，建设单位擅自开工建设的违法行为。前者多表现为边报批边建设，如山东菏泽民用机场建设项目（2018年）在环境影响评价文件委托技术评估期间，发现项目已擅自开工建设，被处责令停止建设并处罚款1989万元。后者为当前交通基础设施建设领域极为普遍的违法现象，尤其是在水土保持方面，因发生重大变动未重新报批水土保持方案而被水土保持行政主管部门责令整改并作出行政处罚的交通建设项目屡见不鲜，如云南省水利厅组织的2018年、2019年生产建设项目水土保持方案实施情况及水土保持设施运行情况“双随机”抽查结果表明，约60%的交通建设项目涉及未依法履行水土保持方案变更手续，存在“未批先变”“未批先弃”行为。此外，还有少数交通建设项目未依法报批环境影响评价文件或水土保持方案而擅自开工建设，如三亚新机场临空国际旅游商贸区填海工程和人工岛项目起步工程（2020年）被海南省生态环境厅责令停止施工、恢复原状并分别处以8000万、11418万元的罚款，成为社会各界关注的热点。

2.“未验先投”惯性思维依然根深蒂固

“未验先投”是指建设单位未按照国务院环境保护、水土保持行政主管部门规定的标准和程序对配套建设的环境保护设施、水土保持设施进行自主验收合格，建设项目即投入生产或者使用的违法行为。由于尽早交付使用的需要，交通建设项目多由建设单位组织开展工程质量交工验收后即投入使用，一般不包含配套建设的环境保护设施、水土保持设施验收内容。受上述建设管理程序的影响，交通建设项目环境保护设施、水土保持设施未经验收合格就投入使用在行业内已经成为一种惯性思维，大量的建设项目因“未验先投”“久拖不验”而被生态环境、水土保持行政主管部门责令停止使用并处以行政罚款。“十三五”期间省级生态环境行政主管部门作出行政处罚的交通建设项目中，环境保护设施“未验先投”的项目达60%，其中大广高速公路河北深州至大名（冀豫界）段（2016年）被原环境保护部责令停止使用并处以10万元罚款，造成了极强的负面社会影响。

3.“重结果轻过程”传统做法仍然较为普遍

注重施工后期的生态恢复而忽视施工过程中的管理与保护，导致项目施工期依法履行生态保护与污染防治、水土流失防治义务不到位，配套建设的环境保护、水土保持设施无法做到与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，交通基础设施建设领域日益成为生态环境保护事中监管的重点领域。2019年水利部挂牌督办的长江经济带23起水土保持违法案件中，交通建设项目违法案件就有10起，主要涉嫌未依法履行水土流失防治义务。广佛肇高速公路肇庆大旺至封开江口段因施工期在水土保持方案确定的专门存放地以外区域倾倒废渣行为，被广东省水利厅处以2359.8万元罚款。这些典型违法案例，都是“重结果轻过程”传统做法的表现。

（二）问题成因

交通运输部早在1990年就印发了《交通建设项目环境保护管理办法》，并于2003年进行了修订，后因环境影响评价法修订时取消了建设项目环境影响评价文件行业预审要求，交通运输部于2017年废止了该办法。在水土保持管理方面，水利部与原交通部于2001年联合印发了《公路建设项目水土保持工作规定》，但该文件存在大量与现行水土保持法等法律法规、政策不一致的条款。可见，我国交通建设项目生态环境保护管理方面缺乏法规政策方面的顶层设计，大量生态环境违法问题出现的主要原因如下：

1.监管制度系统性不足

交通基础设施建设生态环境保护监管以贯彻执行国家法律法规、生态环境及水土保持行政主管部门政策规定为主，行业监管政策缺失；行业生态环境保护标准规范体系不完善，现行标准以推荐性标准为主，有关生态环境保护监管的重要标准缺失；普遍重视建设项目前期审批的管理，交通运输行业主管部门在生态环境保护事中事后监管中明显缺位。

2.主动监管意识不强

交通运输行政主管部门在公路、水路行业环境保护和节能减排工作的职责定位为指导。受职责所限，各级交通运输行政主管部门在交通基础设施建设生态环境保护监管方面被动落实国家与地方法规政策及要求多，主动对环境保护问题实施督察、督查及问责的少，在监管过程中存在“跟随监管多，主动引领少”的现象。

3.监管技术手段单一

行业层面生态环境保护例行督查制度缺失，“问题监管”居多，监管方式仍以人工现场巡查为主，鲜见“互联网+监管”、信用监管、公众参与监管等手段的运用。建设项目自律监管方面，多采取建设单位委托第三方机构开展环境及水土保持监测、监理的方式，在数据采集、处理和应用方面效率偏低，数据获取的人力成本较高，很难做到全过程覆盖。全国性及区域性的综合立体交通环境监测体系建设工作停滞，卫星遥感、天眼侦测和无人机技术应用不足，数据的整合与共享能力有限。

三、新形势下交通建设项目环境保护行业监管对策

“十四五”时期是我国全面开启交通强国建设新征程的关键阶段。建设现代化高质量综合立体交通网络是实现基础设施布局完善、立体互联的主要内容，因此交通基础设施建设任务仍然较为繁重。为贯彻落实高质量发展、绿色发展要求，交通运输行业必须加快完善交通建设项目生态环境保护监管制度体系，积极探索监管模式与技术创新，提升行业生态文明治理体系和治理能力，为构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系提供支撑和保障。

（一）完善行业生态环境保护监管制度体系

1.强化制度建设的顶层设计

从事前预防、事中监管、事后考核等角度，研究出台《关于实施交通基础设施建设生态环境保护全过程监管的指导意见》。事前预防宜针对交通建设项目前期工作特点，构建项目工程可行性研究阶段引入环境保护/水土保持咨询单位并开展初步设计、施工图设计分阶段持续评价的机制，建立项目生态环境保护专项设计审查制度，确保项目建设符合国家和地方生态环境保护法规要求，做到生态环境保护设施与主体工程同时设计。事中监管宜明确各级交通运输行政主管部门、项目法人及建设单位在交通基础设施建设生态环境保护监管中的主要职责、工作内容及方式，构建例行督查、专项督察及随机抽查有机结合的生态环境保护事中监管制度，确保项目依法履行生态环境保护义务，做到生态环境保护设施与主体工程同时施工。事后考核宜把牢项目交工验收出口关，建立项目建设生态环境保护保证金制度、单位工程生态环境保护专项交工验收制度，充分调动施工单位落实项目生态环境保护措施与要求的积极性。

2.加强重要标准研制

加快推进交通基础设施建设污染防治、生态环境保护修复及水土流失防治等方面国家和行业标准规范制修订，完善生态环境保护标准体系，为行业监管提供科学依据。出台交通基础设施建设生态环境保护监理、监测及验收系列行业标准，规范建设项目生态环境保护自律监管工作。研制卫星遥感、天眼侦测及无人机等高新技术装备在行业生态环境保护监管中的应用标准，推动交通基础设施建设生态环境保护监管能力与水平的提升。完善交通建设项目生态环境保护定额，补充设立生态环境保护措施费、监理监测费，为交通基础设施建设生态环境保护工作提供资金保障。

3.试点推行生态环境损害责任追究制度

选择不同区域典型重大交通建设项目，开展生态环境损害责任追究试点工作。联合国家生态环境、水土保持行政主管部门，研究制定《交通基础设施建设生态环境损害责任追究办法》，量化常见生态环境违法行为自由裁量参考基准及计算方法，明确项目法人、建设单位及主要责任人的生态环境损害责任追究方法，实行生态环境损害“双罚”机制，筑牢生态环境保护高压线。

（二）提升行业主管部门的“管行业必须管环保”意识和能力

1.组织开展交通建设项目生态环境保护督查结果评比

结合生态环境保护例行督查结果，交通运输部组织开展督查结果评比工作，对排名靠前的省份、项目及参建单位予以书面表扬，对督查发现的交通建设项目生态环境保护先进经验通过研讨交流会议的形式进行推广，对督查发现的重大生态破坏与环境污染等生态环境违法违规事件，在全行业内进行通报。通过评比与通报，提升行业主管部门的生态环境保护监管意识。

2.强化行业主管部门从业人员生态环境保护培训工作

组织开展以学习贯彻习近平生态文明思想、国家生态环境保护政策法规及交通运输绿色发展要求相关的行业主管部门从业人员培训，及时宣贯国家生态环境保护和行业绿色发展相关规定及标准规范，提升行业主管部门从业人员的生态环境保护监管能力。

（三）探索行业生态环境保护监管模式与技术创新

1.创新监管模式

探索部际协同监管机制，研究建立交通运输部与生态环境部、水利部等部门的联席工作制度，共同完善交通基础设施建设生态环境保护监管制度的顶层设计，建立生态环境违法案件通报机制，试点推行生态环境保护联合督察制度，合力推进生态环境保护监管工作。推广生态环境保护第三方监管服务模式，鼓励建设单位委托专业机构开展独立的生态环境保护监管工作，提升建设项目自律监管成效。开展生态环境保护监管公众参与试点，研究制定交通建设项目施工期生态环境保护公众参与办法，畅通互联网、手机APP等公众参与的便捷通道，发挥“朝阳大妈”在交通基础设施建设生态环境保护监管中的作用。

2.创新监管技术手段

打通交通运输与生态环境、水土保持等领域的信用评价系统，将生态环境保护信用评价结果纳入交通运输工程建设信用评价体系，发挥信用监管在交通基础设施生态环境保护中的作用。建设交通基础设施建设生态环境保护监管投诉举报系统，实施“互联网+监管”。推广遥感监管技术在生态环境保护监管中的应用，开发基于高分遥感卫星影像、无人机及地理信息系统的交通建设生态环境保护天空地一体化监管系统，提升生态环境保护监管的智能化、信息化水平及效能。

3.加快监管支撑平台建设

发挥信息化监管的效能，建设项目级、省级及国家级3个层面的交通基础设施生态环境保护监管信息系统，实施全过程、全周期和多层级的生态环境保护即时监测定制服务。继续推动《全国公路水路交通运输环境监测网总体规划》（交规划发〔2015〕81号）的实施，为交通基础设施生态环境保护监管提供基础数据支撑。

四、结语

综上可知，国家建设项目生态环境保护管理制度发展趋势为弱化事前审批、强化事中事后监管；交通建设项目生态环境保护管理的主要问题为“未批先建”“未验先投”及“重结果轻过程”，形成原因主要为行业生态环境保护监管制度体系的系统性不足、主动意识不强及技术手段单一。笔者建议，一是从事前预防、事中监管、事后考核方面强化交通基础设施建设生态环境保护监管制度建设的顶层设计，加强重要标准研制，试点推行生态环境损害责任追究制度；二是组织开展交通建设项目生态环境保护督查结果评比，强化行业主管部门从业人员生态环境保护培训工作，提升行业主管部门的“管行业必须管环保”意识和能力；三是探索交通基础设施建设生态环境保护监管模式与技术手段创新，加快相关支撑平台建设。