彭银春

[摘要]在我国，开发区是一个相对独立特殊的行政区域，是实行特殊经济政策的区域。开发区是改革开放取得的重要成果之一，由于其独特的体制优势，带动了我国经济的快速发展。在兵团建立开发区，就是要发挥开发区的体制和政策优势，带动兵团经济的快速发展。但是，随着改革开放的深入推进，各地开发区蓬勃发展，开发区的体制优势、政策优势逐渐失去。因此，必须深化兵团园区改革，切实发挥体制和政策优势的同时，结合实际，充分利用多方力量，围绕兵团园区的功能定位，全力打造高质量经济发展示范区。

[关键词]开发区;特殊政策;兵团;示范区

[中图分类号]F127    [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2021）01—0016—07

一、引言

在我国，各类经济园区统称为开发区。[1]开发区本意是未开发的区域，由于开发导致企业（产业）集聚而产生外部经济效应。20世纪80年代，我国改革开放成立开发区的目的就是在开发区实施与市场经济相配套的政策，即直接按照市场机制的规范运行，引进具有自主经营权的市场主体，取得了巨大的成功，使开发区成为我国对外开放的载体和标志。于是，为进一步扩大开放，从国家到省区市到县乡镇竞相搞“圈地运动”，成立了各式各样的园区，园区之间竞争日益加剧的同时，也使一些园区土地空置，失去了开发区的本来意义。与全国一样，兵团也成立了不同层级的各类园区：国家级经济技术开发区、国家经济开发区兵团分区、兵团（自治区）级工业园区和各师市、团（场）镇自行设立的各类园区。截至2019年，兵团共有各类园区76个，这些园区不管是国家级的还是兵团（自治区）级的、师市场镇级的，发展得都不理想。兵团园区应如何改革才能成为经济的增长极、发动机呢，兵团在全国各省区市体制中比较特殊，是一个例外，兵团园区改革发展是否可以成为另一个例外，本文试图从理论和实践两方面来回答该问题，进而对兵团园区改革发展前景进行展望。

二、开发区的进化路径及其在中国的发展

（一）开发区的进化路径

实际上，开发区是伴随着商品经济和对外贸易的产生而产生的。早在春秋战国时期，著名的经济学家、哲学家、政治家、军事家管仲在齐国进行的春秋版“改革开放”，将齐国近三分之一的地方搞成“经济特区”，让商业优先发展，减轻税负，“田租百取五，市赋百取二，关赋百取一”“市廛而不税”。对商家“征于关者，勿征于市，征于市者，勿征于关” 1 “关几（稽）而不征”，搞世界上最早的“免税区”，而且“为诸侯之商贾立客舍，一乘者有食，三乘者有刍菽，五乘者有五养”，对他国商人给予优厚待遇，结果“天下之商贾归齐若流水”。2可以说，这是最早的开发区了。在西方，古希腊为保护外贸船舶的安全和自由航行，将提尔和迦太基两个港口作为特殊商业贸易区，被西方学者认定为自由贸易港区的最早形态，把1574年，意大利热那亚湾雷格亨自由港作为近代意义上的开发区成立的标志。[2]具有现代意义的开发区是1951年在美国出现的斯坦福科学园，就是著名的硅谷。它是世界一流园区的典型代表，是世界其他国家和地区进行高技术开发仿效的对象。[3]由于园区的建立，有利于带动区域经济的发展，形成辐射作用;所以，世界各国都相继建立了各色各样的园区，以期获得经济的快速发展。

从开发区进化的路径中不难发现，开发区与产业要素集聚有关，涉及商业贸易活动。因此，国外学者认为，开发区是在一定空间范围内企业的集聚行为，并因此产生了外部经济效应。[4]从实践上看，企业集聚有两种方式：一种是市场自发集聚，一种是政府构建集聚。前者由于某些要素如科技、人力资源、区位、特色资源等的先天性，如大学科研机构云集地方自然吸引相关产业要素集聚形成一个经济增长区域，政府在此基础上提供必要的基础设施或空间。北美、欧洲等发达地区成立的开发区，市场起主导作用，是市场化的产物，政府在其中起辅助作用。比较有代表性的有美国的硅谷、法国的索菲亚·安蒂波利斯科学城、英国的剑桥科学园和德国的慕尼黑高科技工业园等，其最大特点是以市場化手段招揽投资。后者是由于发展可能相对滞后或希望在某方面领先或做出特色，根据区域内资源要素情况，有意识地规划或划定一个区域，采取特殊政策或完善相关基础设施等方式，吸引一些产业要素集聚该区域。这种方式成立的开发园区，政府起主导作用，是政府规划的产物。亚洲成立的开发区均属这种政府推动构建方式，比较有代表性的是日本筑波、韩国大德、印度班加罗尔、中国台湾新竹、新加坡裕廊开发区等，其最大的特点是初期以政府投资为主。

（二）开发区在当代中国的发展

显然，我国的开发区是政府主导建立的，吸取了国外尤其是日本、韩国、新加坡等国家开发区建设经验的基础上发展起来的。我国的开发区发展与改革开放政策息息相关。我国的开发区主要是实行国家特定优惠政策的园区，如经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区和综合保税区等，目的是通过特殊优惠政策吸引企业入驻开发特色优势资源，进一步吸引资金、技术、人才等资源集聚，带动区域经济快速发展。1980年成立的深圳、珠海、汕头和厦门经济特区是我国改革开放后最早的开发区。经济特区的发展成就促使我国进一步改革开放。1984年5月正式开放14个东部沿海港口城市，并建立“实施（经济）特区的某些政策”3以利用低廉劳动力资源，发展劳动密集型工业，以吸引外资扩大出口为目标的国家级经济技术开发区。截至2018年，国家级开发区有552家（其中，经济技术开发区219家，高新技术开发区156家，海关特殊监管区135家，边境/跨境经济合作区19家，其他23家），[5]省级开发区1991家。当前，保守估计全国国家级和省级园区数目3000多家，还不包括地市以下成立的和没有挂牌认证的园区。

可见，对我国的开发区而言，开发区是在某特定区域，根据该区域发展战略需要，划出一定范围，实行专有的鼓励政策，由政府或政府委托单位进行统一规划、建设和管理的产业集聚区域。根据开发区划定的主体不同，分为国家级开发区、省级开发区和县市级开发区。开发区对经济社会有重要辐射带动作用，是推动经济高质量发展和可持续发展的重要平台。从实践上看，我国的开发区大多已经是各区域经济发展的主要驱动力，是我国制造业发展的主要载体，是我国成为世界工厂的支柱。而且，我国的开发区与国外开发区相比，其特点是政府推动，利用税收、土地、水资源、能源使用等优惠措施，吸引资金、人才、技术和产业集聚，推进地区经济发展，甚至用财政补贴的方式行政推动区域内相关企业搬迁至政府划定的区域，形成具有地方特色的各种工业园区。

三、兵团园区的功能及其现实表现

（一）兵团园区的功能特点

兵团作为在边疆地区履行特殊职能的行政区划，决定了园区发展的特殊性。兵团是我国一个特殊社会经济实体存在，镶嵌于新疆各地州市县之间，履行屯垦戍边职责。在新时代，中央要求兵团要履行安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化示范区功能和发挥调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源等特殊作用。显然，兵团设立园区理所当然要为兵团履行功能发挥特殊作用服务。因此，兵团园区与全国其他地方园区的功能相比，不仅仅具有经济属性功能，还具有很强的社会属性功能，即要成为稳定器、大熔炉和示范区，这是兵团园区的特殊性。从经济属性功能看，兵团园区的特殊性，表现在兵团经济欠发达，市场体系、交通基础设施、区位、技术、法律等方面与经济发达地区相比，还有很大的差距，其经济功能定位如保税加工、保税贸易、技术辐射、金融商贸、信息传输、组织创新与示范等功能没有发挥的基础或远未发挥，大多数处于初创形态开发阶段，单靠市场或靠一些优惠政策很难发展起来。更何况，全国都在建园区、都在用同样的优惠政策，使相关的政策成普惠政策了，没有政策优势可言了。因此，兵团园区的建立和发展，既要更特殊的差别化经济政策，又要国家、自治区、兵团通过改革的方式提供超政府支持，即授予必要的政府职能，利用差别化特殊政策，统筹开发区资源。同时，按权责匹配原则，园区在发展过程中要承担政府应该承担的一些社会职能，并对园区自身的体制创新提出要求。

（二）兵团园区的现实表现

与全国开发區所起的作用一样，兵团园区经济是整个兵团经济的支柱。近几年，兵团级以上开发区工业增加值约占兵团比重二分之一，固定资产投资约占兵团比重三分之一。到2019年底，兵团拥有各类园区76个，其中国家经济开发区兵团分区2个，国家级经济技术开发区4个，自治区和兵团级工业园区25个，各师市、团场自行设立的各类园区45个。1园区入驻企业千余家，生产总值占兵团工业增加值的70%以上。由于兵团体制的特殊性，希望通过各类园区的建设，一方面调整产业结构、集聚发展产业以壮大兵团经济实力和搭建引人聚人平台;另一方面通过园区建设引进市场体制，实现特殊管理体制与市场机制接轨，推进兵团改革。因此，各师市团镇热衷于成立各类园区，习惯性地沿用固有管理模式管理园区。事实上，各园区的成立建设，并没有达到预期效果，相反，却成了兵团园区进一步实现其定位功能的障碍。

1.布局散乱，园区应有的经济功能发挥欠佳。客观上，兵团各团（场）镇分布在新疆各地州和部分市县内，导致各类开发区尤其是团（场）镇园区规划面积小散凌乱，有的根本没有建设和发展的条件，仅仅是为了“应景”，别人有了我也要有。大的做不强、小的做不好，产业雷同、重点不突出;人才支撑不足，尤其是园区管理人才及各类专业技术人才、熟悉国际贸易及运行规则的涉外复合型人才严重短缺，合格的产业工人队伍缺口大;建园投入不足，入驻企业少，有的基本是本地企业的集合，土地利用率不高，在管理上缺乏统筹协调。60%的园区工业用地率不到50%、固定资产投入强度不足国家规定的500万元/公顷标准。[6]资源集约、企业集群、产业集聚、产业发展的主引擎作用和功能没有很好地体现出来。

2.管理体制机制僵化，兵团园区特有的政治功能发挥受阻。兵团园区管理体制机制僵化，主要体现在以下两个方面：一是园区管理部门化，管理职责不明确。各师市把自己辖区内园区（不管是国家级的还是自治区兵团级的开发区）当作自己部门来管理，其基础设施建设由各师市具体安排，项目审批由师市部门负责，收支按部门预算管理，园区管理机构没有独立的经济管理权、用人权，在建设和发展上缺乏独立性、自主性。致使园区机构不健全、职能缺失，管理职责不明确，工作缺乏方向，没有发挥应有作用。二是人事薪酬制度僵化，缺乏干事创业的活力。园区机构编制界限模糊，人员身份复杂，有公务员身份的、有专业职称身份的、有工勤身份的，还有临时聘用的;人事薪酬制度不明确，特别是没有薪酬激励机制，有相关规定的也不执行或执行不到位，导致园区缺乏干事创业的动力和活力，相关岗位吸引人才弱。

这两个方面体制机制问题，严重制约了园区的健康发展，不但使园区失去应有的经济意义，一些园区成为师市财政包袱，制约兵团综合实力增长，而且，使稳定职工队伍、引人聚人核心任务受到严重影响，改革开放难以实现预期目标，导致兵团园区特有的社会政治功能发挥受到阻碍。

四、围绕功能定位，打造高质量经济发展区

从前面分析，我们知道，兵团园区不但要实现一般园区的经济功能，还要实现其社会政治功能。而园区的发展现状，制约兵团园区定位功能的实现，因此，必须推进兵团园区改革。就兵团园区经济功能而言，与全国任何园区一样，没有例外;就其社会政治功能而言，是一个例外。所以，兵团园区改革要贯彻落实新时代党的治疆方略和对兵团的定位要求，贯彻落实党中央关于兵团深化改革、重点区域发展的决策部署和《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》精神，围绕兵团园区的功能定位，对园区进行顶层设计、总体发展规划和空间布局，推进管理体制改革，打造兵团高质量经济发展区。

（一）布局国家级开发区项目，建成产业发展主引擎

1.一个高新区——石河子高新技术产业开发区。国家建立高新区的初衷是“发展高科技、实现产业化”。因此，高新区要聚焦高科技，成为兵团战略性新兴产业的核心载体，转变发展方式和调整经济结构的重要引擎，实现创新驱动与科学发展的先行区。高新区要利用乌昌石科研院所比较多的优势，与乌鲁木齐、昌吉高新区错位发展，充分研究兵团、石河子优势和产业特点，专注、聚焦兵团农业现代化方面的涉及农机装备制造业技术、特色农产品深加工技术等，引进相关企业集团和科研院所，形成具有兵团产业技术特点和优势的高新区。围绕这一定位主题，在完善科技服务体系上下功夫，用活国家赋予开发区的优惠支持政策，致力于特色产业创新升级，激发企业自主创新活力，鼓励企业开展技术创新，引导和鼓励企业建立研发准备金制度等。在国家、自治区、兵团推进的各项相关改革中先行先试，最大程度释放相关科研单位、企业聚集效应，降低交易成本，促进科技成果转化应用。

2.两个兵团分区——霍尔果斯经济开发区兵团分区和喀什经济开发区兵团分区。紧抓“一带一路”建设机遇，坚持对内开放与向西开放有机结合，大力发展外向型经济，深入挖掘与丝绸之路经济带沿线国家的互补性和广阔合作空间，在经贸、科技、旅游、医疗卫生、教育和人文等方面加强交流，不断提升开放层次和开放水平，成为向西开放的“探路者”“排头兵”，推动形成全方位、多层次、宽领域的内陆向西开放的新格局。依托地缘优势和政策优势，拓展合作领域，瞄准中亚、南亚、东欧等国际市场，重点发展农副产品加工业、高端装备制造业、新能源新材料、生物医药、电子信息产业和金融商贸等现代产业，进一步增强深加工能力，拓展全产业链功能，推动产业集群发展，打造兵团产业发展新高地。

3.三个经济技术开发区——石河子经济技术开发区、五家渠经济技术开发区、阿拉尔经济技术开发区。开发区产业发展的内生动力源自区域内企业的集聚和发展， 通过产业集聚获得更高的知识溢出和外部经济，提升经济效率，逐渐形成经济增长极，进而促进区域经济快速发展。这3个开发区分布在不同的区域，各自有不同的区位优势和产业特点。结合这些优势和特点，要加大招商引资力度，承接发达地区产业转移，大力发展对本区域社会发展、特色产业有引领作用的产业。重点发展机械装备制造、有色金属加工、纺织服装、农副产品加工、生物医药、新材料新能源、节能环保、现代服务业等产业，引领地区经济社会发展，形成区域经济增长极。

（二）围绕国家级开发区，布局各师市园区

圍绕国家级开发区，集中布局自治区兵团级园区。要改变各自为战、相互恶劣竞争、都做不好做不强的局面，要发挥兵团组织力动员力强的优势，优化布局兵团产业园区。

1.清理撤销部分园区。目前，自治区兵团级园区有25个，还有师市、团镇自行设立的园区45个。各师市、团场设立园区，其初衷是发展工业。但是，按照我国当前的园区政策和园区运行实践，园区主要靠优惠特殊政策建立和运行的，而这些特殊优惠政策，在当前条件下只有国家和省级人民政府有权授予。因此，师市及以下的园区在制定相关政策时会受到很大程度限制，何况随着园区的增加很多优惠政策成普惠政策了。这就要求我们对相关园区进行必要的纯经济分析，即研究其产业基础和开发条件，对没有产业基础或没有潜力又不符合国土空间规划或生态环境保护要求的，应撤销;对有一定产业基础和区位条件，但入区项目偏少、无法形成产业聚集，没有效益或主要依赖师市财政支持，应予以整合或撤销。

2.优化整合园区产业发展项目。一方面，以国家级开发区和发展水平较高的兵团级开发区为主体，对区位相邻、相近的开发区进行优化整合;另一方面，对整合后的开发区，本着因地制宜、错位发展、各具特色的原则科学规划产业发展布局，每个开发区要明确自己的发展定位，不能什么都想弄，应依据资源禀赋、产业条件等有针对性地选择产业方向，可确定1—3个主导产业集中做好做强。对各师市自己要培育的园区，可以在主导产业的二级、三级目录中下功夫，在主导产业的配套产业上着力，从而带动整个师市产业的发展。

3.强化园区的布局管理。兵团层面设立统一的园区管理机构，负责拟定开发区管理办法，对开发区的设立、扩区和升级实行规范管理。整合和保留的开发区统一由师市具体管理，设立统一的管理机构，实行统一规划、统一政策、统一管理。

（三）深化园区管理体制机制改革，建立改革开放新高地

园区改革是兵团深化改革的重要组成部分，是壮大兵团综合实力的重要抓手。兵团体制机制“五个不适应”问题在园区表现同样十分突出。要按照国家对开发区改革创新发展的要求，聚焦兵团园区发展存在的体制机制性障碍，依法依规谋划改革思路、制定改革措施，统领园区改革创新发展，打造改革开放新高地。

1.确立园区管理体制。从理论和实践上看，目前，我国各类园区实行的管理体制主要包括政府主导型、“企业治理”型和“法定机构”型三类。[7]政府主导型主要采取“管委会+公司”模式，这是我国园区普遍的做法，管委会为党委政府的派出机构，行使园区内行政职能，公司负责开发建设;“企业治理”型，就是成立公司负责园区开发建设，行使部分管理职能;“法定机构”型就是专门颁布条例设立管理局，实行企业化管理但不以营利为目的履行相应行政管理和公共服务职责，负责园区开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。根据兵团的实际，可以分层级实行不同的管理体制，对国家级的开发区，可以实行“法定机构”型模式，赋予其副省级城市权限，设立的法定机构与招商集团共同组建合资公司，建立起以法定机构为主导的市场化政府治理模式;对自治区兵团级园区，可以实行政府主导型模式，即“管委会+公司”模式，主要要按照“精简、统一、效能”和扁平化原则，综合设置管委会内设机构;对师市及以下园区，采用“企业治理”型，成立公司全面负责园区的基础设施建设、土地开发、招商引资、经营管理、综合协调服务等工作，行使部分政府授权管理职能。

2.健全园区管理机构。在确定园区管理体制的同时，还要健全管理机构。根据园区规模和经济发展的需要，按照“精简、统一、效能”的原则核定管理机构内部编制，成立园区管理机构。对国家级园区管理机构，由兵团党委、兵团派出成立管理局;对自治区兵团级园区的管理机构，由各师市党委、师市派出成立管委会;对师市及以下园区可委托社区、团（场）镇或部门代管，可以不专门设立管理机构。

3.明确管理机构授权和职责。不管采用什么样的园区管理模式，关键是要按规定把应授尽授的权力授到位。对国家级园区，要按照副省级城市权限应授尽授，授予兵团级经济管理权限;对自治区级园区，根据师市权限赋予师市级经济管理权限，由各师市制定赋权清单;对师市及以下园区，由师市或场镇根据实际需要授予部分权力。各层级园区按照授权履行相应职责，根据法律法规和有关规定修订园区总体规划、产业发展规划、各要素管理制度、招商引资政策措施等。

4.围绕园区主要任务创新体制机制。各园区要把促进园区发展作为主要任务，推进相关体制机制创新，营造宽松、便捷、规范、高效的发展环境。创新招商引资方式，从政府主导向政府招商与市场化招商相结合转变;结合产业发展方向，在政策允许和权限范围内制定相应的招商引资优惠政策;创新审批机制，简化重大事项管理层级;创新人事人才管理机制，增强人事、工资、人才引进等的自主性灵活性;创新财税管理体制，保证园区发展所需的必要的基础设施和公共服务设施等建设。总之，只要是有利于园区发展、招商引资，有利于兵团经济发展壮大，可以先行先试，进行相关制度改革，打造兵团深化改革的新高地。

（四）围绕兵团园区功能定位，建成集聚人口蓄水池

一般地，园区功能定位包括两个层次：区域功能定位（战略目标）和结构功能定位（具体目标）。总体来说，园区主要有出口加工（保税加工）、转口贸易（保税贸易）、技术辐射、金融商贸、信息传输、组织创新与示范等功能。这些功能之间，有的密切相关，有的是独立存在的，不同的园区有不同的主要功能定位，不同的功能定位，对园区产业发展、人力资本等的要求也不一样。因此，按兵团不同层级园区的功能定位不同，有意识地引人聚人，发展相关产业。

1.打造专用性人才洼地，促进高层次园区定位功能实现。一要坚持人才是第一资源的理念，全面优化创新人才发展的整体环境。建立人才评价机制、激励机制，努力创造人才引得进、留得住、流得动、用得好的良好政策环境，推动形成“引才聚人”、人才集聚带动人口集聚的新格局;设立综合服务平台，为投资者提供行政审批一站式服务，通过吸引产业入驻引入高层次人才。二要引进和培养专用性人才，满足园区发展需要。创新人才培养方式，加大职业技能培训，深化校企全面合作，培养一流的产业发展高技能人才，尤其是金融商贸、涉外经贸法律、高新技术人才等。三要突出国家级园区组织创新与示范功能定位。按照国际惯例，率先对园区运行机制、管理体制、招商引资机制、人才评价激励机制等进行试验与探索，在兵团深化改革及自由贸易区建设等方面发挥组织制度创新与示范功能，打造吸引人才聚集人口的洼地。四要完善园区生产生活服务等辅助功能保障。在突出生产功能的同时，要统筹生活区、商务区、办公区等城市功能建设，为高层次人才创造舒适、安全的生产生活环境。

2.夯实聚人平台，发挥中低层级园区承上启下功能。围绕兵团农牧团场农牧资源及矿产资源开发利用，在生态环境承受的限度内，实行差别化产业政策，引进特色资源加工企业入驻园区，既推动一二三产业融合发展，又为高层级园区提供配套生产服务，发挥其承上启下的功能。一是大力调整农业结构，扩大农业聚人能力。大力发展设施农业、养殖业、林果业，扩大农业人口容量的同时，为特色农产品加工业、冷链保鲜业发展提供充足的原材料，加快一二三产业融合发展。二是依托区位、风光等自然资源大力发展文旅产业、能源产业和服务业。针对不同的地域资源特征，有重点地发展相关产业，如矿产资源加工、现代服务业、旅游业、新能源产业等。三是做实高新技术开发区，为中低层级园区提供高新技术支持。特色产品深加工，离不开适宜技术支持。高新技术园区一方面大力引进先进技术、设备、管理经验，经过消化、吸收、创新，增强特色产业深加工或农产品保鲜技术的供给，另一方面，通过有针对性研发新技术，填补产业空白，发挥技术辐射功能，增强特色产业发展竞争力。

（五）汇集多方力量，打造高质量经济发展区

要抓住中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》支持西部发展而实施特殊倾斜政策、对口援疆和国家及兵团深化园区改革的机遇，大胆尝试和充分利用各项政策，汇集各方力量，加快园区发展，把兵团园区打造成新疆经济高质量发展区。

1.汇集对口援疆力量。兵团园区作为兵团对外开放的前沿、窗口，是兵团高质量、高水平发展的重要载体，理应成为兵团先进技术、先进理念、高端产业集聚地。因此，应打破常规，创新体制机制，集全兵团对口援建省市之力，提升对口援分区规模、水平，把分区培育成为壮大兵团综合实力的主战场、改革开放的新高地，打造兵团经济特区和高质量发展示范园区。一是创新援建体制。出台建立对口援兵团园区的相关政策，打破对口援园区省市的单一性机制，建立多元对口援建机制，为分区集聚全国高端优势资源消除体制机制障碍。推进园区“组团式”援疆，鼓励央企、援疆省区市以“飞地经济”模式合作共建园区，利益共享。二是推进人才援区。围绕产业定位和发展规划，选派高层次人才到园区任职、挂职。完善多方互派干部交流挂职机制，对接国内发达地区先进开发区，引进或聘用其管理、规划、招商、金融、对外贸易等方面的援疆干部人才;邀请高端智库为兵团园区发展“会诊把脉”、建言献策，并聘为园区发展“高级顾问”，充分发挥高端人才智力援园区的支撑作用。三是实施项目产业援区。以完善公共设施和服务体系项目为重点，坚持新发展理念和产业链入区原则，以项目援区带动产业援区，培育核心产业，引导工业项目向园区集中，促进产业集聚、资源集约、绿色发展，切实发挥园区规模经济效应。

2.汇聚地方力量。总体来说，兵团园区的发展落后于自治区的同类园区。一个重要原因就是体制障碍和资源控制障碍。兵团园区要发展，在突破体制障碍的同时，还要与地方处理好关系，实现兵地融合发展。兵团是新疆组成部分，兵团的发展就是新疆的发展。不管是兵团园区的发展壮大还是地方园区发展壮大，在同一区域所起的经济功能作用是一样的，都是带动区域经济协调发展。因此，要强化与地方单位合作，共同做大做强园区。一是成立园区发展协调领导小组。该领导小组统筹园区尤其是国家级开发区的发展，制定统一的相关政策，避免开发区同质化、低水平恶性竞争，形成各具特色、差异化发展格局。对投资形成的共享资源、设施等或自然资源，按谁投资谁受益原则或购买服务的方式通过协议予以明确。二是按市场规则处理兵地间经济主体的经济纠纷。园区要完善市场、法制环境，坚持通过契约、规则明确双方利益关系，鼓励吸引地方企业到兵团园区投资兴业。对兵地经济主体间发生的经济纠纷，用经济手段解决，杜绝用暴力或行政方式解决，营造宽松、法制的企业生态圈。三是加强与地方科研院所的合作。园区要实现其功能定位，离不开科研院所的实用性技术、研发保障支持。既要与内地科研院所的合作，更要加强与地方科研院所的合作，发挥他们懂疆爱疆、就近交易成本低的属性，助力兵团园区发展。

3.聚焦兵团力量。实践证明，开发区不仅对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用，而且已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。[8]兵团要增强实力以实现中央对兵团的定位，就要加快园区发展，把兵团园区打造成改革开放的高地，经济高质量发展区是其必然路径。因此，要聚力于兵团园区的发展，尤其是6个国家级开发区。不但要把能授的权力尽授予开发区，还要为开发区争取更加特殊的政策，以5年为期组织专家团队对其进行评估验收。并且，在兵团层面成立专门的园区协调领导小组，不但负责整个兵团园区的发展规划，还负责协调解决园区发展中自己权限范围内解决不了的问题，提供其发展壮大所需要素保障。支持开发区形成一批战略性新兴产业集聚区、高（新）技术产业（化）基地、新型工业化产业示范基地，打造中亚区域产业集群。

参考文献：

[1]白岩曦.我国开发区管理体制创新问题研究[J].劳动保障世界，2020（2）：68.

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[3]国内外开发区模式比较及经验：典型案例研究[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1380360342.html.

[4]王俊锋.我国开发区变迁[J].合作经济与科技，2020（5）：8.

[5]2018年中國产业园区地域分布情况汇总[EB/OL].https：//www.qianzhan.com/analyst/detail/220/181214-eb8e5a1d.html.

[6]白萍.新疆园区经济发展问题及策略[J].石河子大学学报（哲学社会科学版），2017（6）.

[7] 段磊，高聪.我国开发区发展模式介绍[J].机构与行政，2020（1）.

[8]国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/06/content_5165788.htm？from=groupmessage.

责任编辑：杨伟民