魏 甫，吴康娟，李林华，陆 禹

(国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014)

1 林长制推行进展

森林和草原是重要的自然生态系统，对维护生态安全、推进我国生态文明建设具有基础性、战略性作用。2019年12月新修订的《中华人民共和国森林法》在总则第四条提出建立林长制；2020年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确“推行林长制”；2020年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，要求各省市相关部门根据实际情况认真执行落实林长制。林长制以生态文明建设、生态安全保障和人类文明发展为抓手，借鉴我国河长制和湖长制的制度经验，是林业生态发展过程中的制度创新，初步解决了理念淡化、职责虚化、权能碎化、举措泛化和功能弱化等问题[1]，补足了生态文明建设在森林和草原保护领域的改革短板。

“林长制”源于“河长制”，其核心是建立全省统一领导、地方分级负责、部门协同共治、责任落实到人的工作管理机制。2017年安徽和江西率先进行林长制改革，截止目前，全国共有23个省份全部或部分推行了林长制，安徽、江西、山东、海南、重庆、山西、贵州已经全面推行林长制；广西、青海、广东、吉林、辽宁计划全面推开林长制；天津、河北、江苏、浙江、福建、湖北、云南、陕西、四川、新疆、河南在部分市县开展林长制试点工作。其中，安徽将林长制改革列为省委5项常规督查之一，在推行过程中，各级林长对绿色发展的认识逐步加深，工作开展更加积极主动，研究、保护和发展林业意识明显增强，林农发展林业的观念也有了明显变化；江西以林长、护林员、监管员“一长两员”的管理体系为基础，构建“统筹在省、组织在市、责任在县、运行在乡、管理在村”的森林资源管理机制，营造爱绿护绿植绿的浓厚氛围[2]；吉林施行“林长+警长”“林长+检察长”等协作机制，强化林草资源执法力量；山东设立“民间林长”鼓励公众参与林草建设工作。不同地区林长制试点工作大同小异、各具特色。

2 林长制研究热点

林长制本身的关注重点在于明确地方党政领导干部保护发展林草资源目标责任制，构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的长效机制。不仅各个省市对林长制大力推行实践，学术界对林长制改革也有颇多研究。

在林长制改革思路方面，陶国根[3]认为加强林长制需从加强法律制度建设、夯实思想道德基础、提高社会参与程度三方面入手；在政策推行方面，梁燕博[4]则建议建立全面的林长体系，严格的管理保护制度，以及以国家森林公园为主体的自然保护地体系，从绿色发展和民生改善入手，严格考核问责，健全自然生态保护发展机制。此外，还有关于各个省市地区林长制的研究思考。比如：陈华彬[5]在介绍安徽省林长制改革的工作内容与主要成效后，认为应当从推进自然保护地体系建设、提高森林火灾综合防控水平、健全林业生态补偿机制、深化集体林权制度改革、完善林长履职成效的考核评价体系等方面继续推行林长制；倪修平等[2]在梳理江西省推行林长制的实际情况和成效后，建议以压实林长责任、加强森林资源源头管理、营造良好工作范围为下一步工作重点；张宏伟等[6]根据广东试点情况，从突出地方特色、加强组织领导、严格考核问责、健全工作机制、完善资金保障等几个方面给出建议。

综合以上，关于林长制的研究内容多集中于林长制的实践意义、改革成效、问题梳理、对策建议等方面。

3 林长制改革存在的困扰

3.1 推行进度缓慢

林长制改革工作涉及林业、自然资源、财政、审计、宣传等多个部门，部门之间的协调合作有限，且各部门职责不同，关注的工作重点不一致，在协调组织和具体工作安排上可能存在分歧，需要较长时间进行职责梳理、明确分工、达成共识，而林草部门权责有限，在工作推动能力上心有余而力不足，再加上可能存在的上下级联动不强、部门之间横向联系缺乏等，导致林长制推行进度缓慢。

上级部门对林长制工作高度重视，但部分县级和乡镇基层没有深刻认识到林长制工作的重要性和推行意义，抱有等、靠、要的思想，没有扎实实施林长制的具体工作安排，相关经费也未得到保障，从而影响了工作进展。

也有部分地区下发了林长制工作方案，但具体实施指导较少，导致下级政府缺乏对林长制具体实施步骤和各项制度建设的清楚认知，或者没有林长制下一步工作开展的思路和计划，在一定程度上延缓了林长制改革的推行进度。

3.2 技术支撑体系不完善

一是人员机构不健全。不同地区对林长制工作重视程度不同，人员编制限制或者经费有限，缺乏专职负责人员，仅靠兼职工作人员全权负责林长制改革推进工作，单独完成复杂、专业性强的林草资源管护工作[6]，这样的人员配置安排明显不合理。

二是基础设施薄弱。林场山场位置偏僻，基础设施薄弱，基层林业工作站专业技术人员短缺，力量不足等问题日益凸显；森林公安、森林消防专业队已完成转隶，乡镇林业工作站将在乡镇综合改革中被整合，林业资源保护管理面临巨大冲击[7]。

三是科技创新有待提升。基层林业工作站行政化趋势明显，专业技术人员匮乏或老化，林业科技创新滞后，科技成果示范与推广有限，且技术含量不高，无法满足日益完善的林草资源管理要求[8]。

3.3 执行不实，整改不力

部分地区因为责任体系尚未落实，导致林长制实施目标模糊、责任不明、任务不实等问题，在推进林长制过程中存在形式化、模糊化等问题[8]，或因对本地情况认识不清，存在问题研究不充分，制定目标不切实际，使得基层为完成造林任务而在不适宜种植林木的季节进行造林，违背自然规律[9]等，在处理涉林违法案件时，林业主管部门并没有执法权限，而其他部门对林草资源的认识和重视程度不够，从而出现林长制工作任务执行不实、督促不严、整改不力的现象。

3.4 林草主管部门角色转换不适应

随着基层森林防火、森林公安队伍的撤并、转隶、人员分流，部分地方林业保护工作严重受损，防火和执法力度大大削弱，林业管护工作面临巨大冲击。根据林长制的事权划分，各级林长分工负责区域森林资源保护和绿色发展工作，属地内重大林草工作事项由林长决定协调，林长制工作与林草部门的日常工作交叉重叠，面临种种挑战，林草部门可能产生角色定位不明、角色转换不及时、角色转换难以适应等情况。

4 林长制体系构建

4.1 以“林长制”为平台，构建林草资源管理长效机制

传统林业工作已上升到生态文明和绿色发展战略高度，林长制工作将林草部门主责上升为地方党委、政府主抓的重点工作[10]。林长制改革是贯彻落实习近平生态文明思想、加强森林资源保护管理、推进生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求，能有效解决林草管理工作中出现的保护意识淡薄、重视程度不够、管理人员和部门职责不实、主管部门单打独斗、工作措施泛化等问题，是今后一个时期森林草原资源保护发展的重大制度保障和长效工作机制。

以林长制为平台，建立健全组织体系、管理体系、配套制度体系，调动各方人员的管理积极性，构建林草事业大保护、大发展的格局，因地施策，可切实提升我国森林资源管护水平。首先，地方领导担任林长，对管辖区域内的林草管护工作有着不可推卸的领导责任，大大提高了地方领导对林草工作的重视程度；其次，林长制通过纵向覆盖省市县乡村五级，横向调动各个部门及全社会的力量，组建了林草资源保护发展的巨大体系，可充分协调部门之间的工作，调动各方力量，为林草资源管护工作提供强大动力。

以林长制为平台，结合现有的林业管理制度，可进一步强化林草资源管理机制的工作效力，推进林业生态建设、经济社会发展和民生改善。

4.2 以目标责任制考核为基础，落实林草资源管理责任

地方政府在摸清本底、了解实际情况后设置林草管护的总目标，根据下一级政府的反馈对目标任务进行适当调整后，将各项目标任务进行详细分解下发，明确下一级政府及各部门的职责任务，对下一级政府进行多次检查督促，并进行年终考核，根据任务完成情况进行奖惩。形成目标任务的总负责人为地方主要行政长官，具体负责人为相关领导，责任人为各部门具体人员的责任分解机制[11]，将官员职业前景与目标任务对接挂钩，为保护发展森林资源发挥其最大的作用。

林长制的基础就是在科学确定林长责任区域的前提下，落实保护发展森林草原目标责任制，以森林覆盖率、森林蓄积量、草原综合植被盖度、沙化土地治理面积等作为重要指标，纳入地方领导干部政绩考核，根本目的在于统筹推进各类生态系统统筹谋划、系统治理和全面保护。通过以目标责任制考核为基础，林长制加强了党委和政府对林草资源管护的责任和重视程度，切实落实林草资源管理责任。从安徽、江西的实践经验来看，林长制改变了过去政治责任与行政业务责任二分的结构，既是对党委责任的压实，也是对同级政府责任的加重[12]，它明确各级林长的森林草原资源保护发展职责，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，通过强化统筹治理、推动制度建设、完善责任机制，调动各级领导干部兴林护林积极性，实现从“管理者”到“建设者”的根本转变。利用林长制强制落实保护发展森林草原资源目标责任制，可以有效监督下级政府完成相应的量化绩效目标[13-14]，帮助中央和上级政府规划、确认政策重点，激发官员群体性动力[15]。

4.3 以森林督查为手段，切实加强林草资源管护工作

森林督查的主要内容包括党委政府保护发展森林资源责任制落实情况、林草行政主管部门依法履职情况，以及相关部门、企业、集体经济组织、个人等破坏森林资源及问题查处情况[16]。林长制的主要任务之一是加强林草资源生态保护，严格林草资源的保护管理，严格控制林地、草地转为建设用地，禁止毁林毁草开垦，加强公益林管护，统筹推进天然林保护，严厉打击破坏林草资源违法犯罪行为等，必然会加大森林督查力度。

以森林督查为林长制工作基础或手段，是实现林长制的守林护绿、落实林草资源管护工作的有效途径之一，同时也能在一定程度上解决森林督查既有的问题。比如，地方林草主管部门的工作开展由同级政府和上级林草主管部门领导，但在实际工作中，由于财政经费、干部任免等由地方政府决定，林草主管部门监督管理职权的发挥受到当地人民政府支持力度的影响，若地方政府忽视林草资源管护工作，则会大大削弱林草主管部门对平级政府的监督力度[17]，从而出现某些林地使用单位和个人林业法制观念薄弱[18]，查处整改不及时、与资源监测缺乏协同、工作重点不突出等问题[19]。而林长制强化了党委政府的主导作用以及同级领导干部的责任，地方党政一把手作为总林长，必然会对林草资源的管护发展高度重视，从而为同级部门及下属机构做出正向影响。通过严格的惩处措施，对工作不积极、管理不到位的人员追究责任，对违法行为依法进行严肃处理，将守林护绿的责任压实到地方政府主要责任人，能够充分调动地方政府对林草资源管护工作的积极性。同时通过加强部门之间的合作协调，建立森林资源监督部门与组织、纪检部门沟通协调机制，充分发挥各部门的行政职责及执法力度，提高涉林案件监督效果，将林草部门的单打独斗转变为部门联动的大合唱，将大大加强森林督查的工作力度和成效。

4.4 以林草资源监测和生态监测为依据，做好林草资源管护工作

建国以来，在数代林业工作者的努力之下，我国逐步完善了包括森林资源连续清查、森林资源规划调查等在内的森林资源调查监测体系，森林资源监测水平得到了进步与发展。进入21世纪以后，我国林业的发展方向逐渐由木材生产向生态建设转变，通过调整监测目标、扩充监测内容、优化监测方法和应用高新技术等做法，森林资源监测水平和服务能力得到进一步提升[20]。

以林草资源监测和生态监测为依据，充分利用现代信息技术手段，以全国森林资源管理“一张图”及年度更新工作为基础，及时准确掌握林草资源现状及动态变化，根据监测数据分析林草资源发展潜势，进一步掌握辖区内的林草生态状况，为制定有效的生态保护监测制度、管理办法提供科学对策，结合林长制平台，实现部门之间的资源、信息、数据、技术交流共享，提高预警和查处问题能力，提升森林草原资源保护发展智慧化管理水平，使林草资源监测体系发挥更加巨大的功能效益。