路清琳，满 雪

（辽宁大学公共管理学院，辽宁 沈阳 110000）

经济全球化的挑战、信息技术的兴起与发展，数字政府、电子政务的出现，对公共管理领域产生了重大影响，传统的按照功能划分的官僚制组织结构和强调竞争机制的新公共管理理念受到冲击，碎片化公共服务和碎片化治理问题难以解决。1977年，整体性治理理论的集大成者佩里·希克斯的著作《整体性政府》出版，首次提出了“整体性政府”概念，并倡导“整体性治理”[1]。在经过数年的研究之后，他与其他学者共同出版了《迈向整体性治理：新的改革议程》[2]，该书从理论层面从部门间理念与手段的协调、信息传递和消除认知差异、程序的设计和整合三个方面系统地论述了整体性政府的运行流程，并强调了协调的关键性作用，强调通过加强部门间的协调来解决碎片化所导致的各种问题和困境。

在佩里·希克斯整体性政府治理理论的指导下，通过政府体制机制改革和数字化建设，推动数字政府治理与实体政府治理通过机构的协调、整合实现全方面的衔接和融合，构建高效、协同的治理体系，实现同生共长，发挥“整体政府”效能。

1.协调、整合理念的传播、内化

思想是行为的先导，如果没有对于协作、整体性治理理念的认同与理解，整体政府治理模式将无法发挥实际功效，形同虚设。只有将整体性治理理念内化为政府机构的指导理念，形成一种特殊的政治文化，才有可能运用整体性治理工具来解决数字政府建设过程中的碎片化治理问题，实现部门机构的高效协作。建立相关机制来促进整体性治理理念的传播与内化：一是在机构内部举办相关的“学习会议”“工作会议”，强化内部成员对于整体性治理理论的深化理解；二是针对当前出现的碎片化治理问题，运用整体化治理理念，采取行之有效的改进措施，使部门成员看到整体性治理理论的价值；建立相应的利益补偿机制，即使部门之间出现矛盾，进行协商、调解也不会损害部门利益，减少对于整合性治理的现实阻碍。以政务中心的建立为例，在行政审批领域已经采用政务中心的模式，将局委的权限、资源全部整合到政务中心平台之内，在政务中心之内统一办理。政务中心模式的提出是为了解决审批环节部门之间沟通不畅，资源浪费。而在其建立之后，协调职能的重要性得到了大家的一致认同。尽管事务的协调在细节上还存在一些困难，但是不同的审批人员形成一个完整的决策小组来解决问题的思维模式和行为方式正在逐步形成[3]。

2.政务信息孤岛的破除

政务信息孤岛是指政府信息、政务资源按照机构设置进行分割，各部门只能获得其部门权限之内的数据信息，各部门能够查询到的信息各不相同，无法实现整体系统之内的信息传递、交换，各部门在处理综合性业务时无法获得全部信息，只能在自己的权限范围内发挥有限作用，无法与其他部门沟通、合作[4]。政务信息孤岛除了造成数据无法共享、交换，系统协作无法实现之外，还会导致政府部门的重复性建设以及费时低效的政务流程。因此破除信息孤岛是数字政府建设的重要一环。政务信息孤岛的破除需要从以下三个方面着手：首先是系统性的整体规划，充分考虑到现有科学技术的应用已经未来信息技术发展的方向、趋势，结合现今条件下数字政府治理的现状以及业务发展的需求，统筹各方面因素，制定科学、可持续的体系规范，真正实现系统内部数据资源的互联龚翔。其次，将机构内部的数据资源进行整合，统一于政务主题数据库之中，各级政府部门按照权限获取相应等级的数据信息，建立以“日常为主、应急为重”网络安全管理模式[5]。在加强防火墙等外部防护的基础上，需要加强在内部成员身份认证、权限规定方面的规定，防止数据的泄露、丢失造成的利益损害。与此同时，制定应急预案，在防火墙破损或内部成员错误使用造成数据泄露时，可以及时止损。最后，实现体制下的贯通协作。虽然政府治理模式是层级制和职能分工的综合，但是内部成员对于信息技术的控制管理不应存在技术短板。

3.创新政府整体性治理整合机制

创新数字政府治理模式，解决治理碎片化问题的关键一环是建立政府的整体性治理整合机制。从系统构建的角度来说，可以分为：统筹规划上的整合、机构协调上的整合以及服务能力上的整合。

3.1 统筹规划上的整合

统筹建立凌驾于各部门机构之前的统一、完整的“数字治理”运营机制，形成管理和运营分开、专业技术性较强的治理模式。在传统的政府治理之中，由于不同部门不同的工作流程，有些部门设置了专门的数字化建设、管理机构，有些部门则和行政事务共同处理或委托给企业，导致机构内部成员处理大量的与日常业务无关的、并不擅长的工作。针对以上问题，急需对各部门内部的数字化机构进行整合，建立一个“数字治理”运营机制，即统一、完整的运营中心（类似于行政审批的政务处理中心，见图1）[6]，改变行政事务和数字化建设事务混杂的现状，吸纳专业技术人才进行数字化建设，保障数字化治理的运营质量。

图1 行政审批流程

3.2 机构协调上的整合

搭建包括基础设施、数据资源库、业务实践系统在内的互不干扰的三层支撑体系，为数字政府平台的构建提供技术保障。数字政府治理模式在完成顶层设计架构之后，需要考虑的问题是如何实现业务的网上处理。而高效、科学地解决社会问题，则需要构建技术支撑体系：搭建先进、科学的基础设施体系、互联共享的数据资源库、协调高效的业务实践系统。在之前的数字政府治理建设之中，由于缺少强有力的体制机制来保障，业务部门更多地专注于自身的业务处理，重业务轻技术，缺乏政务数据开发、共享的原生动力。因此只有统一、完整的“数字治理”运营机制和整合性的政府机制建立后，才会产生构建技术支撑体系的内生动力。将各部门内部的基础设施、数据资源、业务服务统一于运营中心之中，搭建基础设施、数据资源、业务服务三层平台，各个平台解决自身层面的技术壁垒，分管自己职权范围内的事务，共同构成了交换共享的数字政府治理平台。

3.3 服务能力上的整合

完善一体化政务服务体系，提供更为优化的“一站式”服务[7]。前两项措施是在数字政府治理之中政府通过对机构的调整如何为公众提供更为高效的服务，而完善一体化政务服务体系则是如何使公众更加便捷地查找、使用数据资源和数字服务。通过对于服务方式和访问渠道的整合，打通公众信息资源获取和共享的技术壁垒；运用大数据、云计算、物联网、区块链等一系列智能技术进一步整合“一站式”服务、全网通办等业务渠道和模式，切实增强数字政府治理能力[8]。

4.数字政府治理的法规建设

在数字政府治理的法规建设方面，需要关注的主要是制度保障和监督考核。制度保障简单来说就是相关法律制度的完善和理解。首先我国数字政府治理方面的法律法规、政策指导、规范性文件都不完善，必须加快推动制定、完善数据资源保护的法律制度，保障数据资源的安全、合法应用；制定关于数字治理中业务划分、技术管理等方面的行为准则，为机构人员参与数字政府建设时提供规范指导，节省时间、精力，避免因任务不清导致的资源浪费[9]。其次是对于已颁布的法规制度的理解、分析，当前的法规制度虽然不多，但是一些基本的、框架式的规定都已作出，对于已有法规的深入理解有助于在数字政府的建设、管理中少走弯路。而监督考核主要是制定相关的考核细则，形成专业化、可操作的评价体系，保障执行过程的高效合规。考核细则的确定，能够科学合理地对数字政府建设、管理的不同部门进行考核，有助于激发部门人员的积极性，提高工作效率。

数字政府治理并不是一种独立于实体政府治理体制之外的一种治理模式，而是运用信息技术对实体政府进行数字化，建立与实体政府相对应的虚拟政府。因此，数字政府的专业化层级分工制度是不可能取消的，只能通过协调、整合来解决碎片化治理问题，实现数字政府治理模式的可持续运转。数字政府治理与实体政府治理通过机构的协调、整合，实现全方面的衔接和融合，构建高效、协同的治理体系，实现同生共长，发挥“线下有温度、线上有速度”的一体化“整体政府”效能[10]。