季刚　谢现伟

摘 要：船舶经营人为了节约成本，使用含硫量超标的船用燃油致使船舶尾气排放污染大气环境，这类公益诉讼案件侵权事实清楚、标的较小，在船方愿意履行赔偿义务的情况下，检察机关探索采用“诉前磋商+司法确认”的办案模式，既维护了公共利益并保障其实现，又节省了司法资源、提高了办案效率。

关键词：船舶大气污染 诉前磋商 司法确认

一、基本案情與办案过程

2019年5月，上海浦东海事局在对我国船舶大气污染物排放控制区内过往船舶进行尾气监测时，发现新加坡籍“HYUNDAI NEW YORK（现代纽约）”轮涉嫌使用硫含量超标的船用燃油，经执法人员在船舶靠港后登船取样，测得该轮使用燃油的硫含量达到2.67%m/m。而我国《船舶大气污染物排放控制区实施方案》规定，2019年1月1日起，海船进入排放控制区应使用硫含量不高于0.5%m/m的船用燃油，“现代纽约”轮使用的燃油硫含量超出标准五倍多，致使船舶尾气排放超标，污染了大气环境。上海浦东海事局对该轮进行了行政处罚。

2020年2月，上海铁路运输检察院在排查行政执法信息中发现该民事公益诉讼线索，根据级别管辖规定，经报请上海市人民检察院后，将该线索移送至上海市人民检察院第三分院（以下简称“上海市检三分院”）。上海市检三分院立案调查后，查明污染侵权人为“现代纽约”轮的光船承租人韩国现代商船有限公司（HYUNDAI MERCHANT MARINE CO.， LTD.），其经营的“现代纽约”轮在进入我国沿海海域划定的船舶大气污染物排放控制区航行时，为节省航运成本，使用价格较低的高含硫量船用燃油，致使船舶尾气排放超标污染大气环境，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》、交通运输部《船舶大气污染物排放控制区实施方案》的相关规定，损害社会公共利益。经采用虚拟治理成本法计算得出环境受损金额为人民币42929.58元。

2020年8月7日，上海市检三分院公告督促有关机关和社会组织在法定期限内提起民事公益诉讼，公告期届满后无相关主体提起诉讼。同时，韩国现代商船有限公司的全资子公司及中国地区的代理现代商船（中国）有限公司提出愿意承担“现代纽约”轮非法排放超标尾气污染环境的损害赔偿责任。根据《上海市人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定》的规定，上海市检三分院与现代商船（中国）有限公司进行了诉前磋商，该司确认了全部赔偿金额，并于2020年9月21日达成了42929.58元的公益损害赔偿协议。2020年9月23日，协议双方向上海海事法院申请司法确认，该院经听证和公告程序，于2020年11月20日作出裁定确认了赔偿协议的效力。2020年11月26日，现代商船（中国）有限公司支付了全部赔偿款，并刊登公告致歉，韩国现代商船有限公司也通知旗下营运的全部船舶在航行中必须遵守中国环境法律法规。

二、公益诉讼案件办理实践探索

（一）船舶污染赔偿主体的确定

在外籍船舶的违法处理中，一般由肇事船船长或者船公司在国内的船舶代理，代表船舶所有人或经营人接受海事部门的处罚。本案通过对船舶代理和船舶登记信息的调查，查明“现代纽约”轮在违法时段处于光船租赁的状态，这种船舶租赁方式系由船舶所有人作为出租人提供一艘空船，由承租人自行配备船员控制和经营船舶。因此，光船承租人韩国现代商船有限公司是本案大气环境污染的直接责任人，在其具有赔偿能力的情况下，将其确定为船舶污染赔偿主体即本案被告。

（二）虚拟治理成本法的运用

因船舶排放的超标尾气已进入大气造成环境损害，属于无法通过恢复工程进行修复的情形，经征询上海环境科学院大气环境研究所意见，可采用虚拟治理成本法进行量化，即由船舶使用超标燃油节约的成本乘以环境空气的敏感系数得出环境受损金额。对其中的船舶使用超标燃油节约的成本，上海市检三分院委托上海海事大学商船学院出具了专家意见，海事专家根据船舶证书中记载的吨位、主机功率、载货量，结合航程、船用燃油市场价等资料，推算出该7万吨级的货轮进入排放控制区的航程至少67海里，耗油约11.8吨，超标的高硫燃油和符合规定的低硫燃油差价为人民币1212.70元/吨，相乘得出“现代纽约”轮违规使用超标燃油节约的成本为14309.86元。上海环境科学研究院大气环境研究所根据《关于虚拟治理成本法使用情形与计算方法的说明》的规定，对相关海域建议参照Ⅱ类功能区取3倍的敏感系数确定虚拟治理成本，从而计算出环境受损量化金额为42929.58元。

（三）“诉前磋商+司法确认”办案模式的尝试

《上海市人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定》于2020年7月1日起施行，其中第3条第2款规定，侵权行为人自行纠正违法行为，采取补救措施，或者承诺整改的，检察机关可以就民事责任的承担与侵权行为人进行磋商，经磋商达成协议的，可以向审判机关申请司法确认，经磋商未达成协议的，检察机关应当及时提起民事公益诉讼。本案侵权事实清楚、标的较小，被告方对侵权行为和后果全面确认，并愿意积极赔偿公益损失，在此情况下，上海市检三分院尝试以“诉前磋商+司法确认”的模式办理民事公益诉讼。磋商中，承办检察官对以虚拟治理成本法的推算依据和过程以及得出的损害金额进行了释明，赔偿义务承担人现代商船（中国）有限公司接受了检察机关的全部赔偿要求，达成了公益损害赔偿协议。

根据《最高人民法院民事案件案由规定》，船舶排放尾气造成污染属于船舶污染损害责任纠纷，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖，故上海市检三分院和现代商船（中国）有限公司作为共同申请人向上海海事法院申请对公益损害赔偿协议的效力进行确认。法院立案后召开了听证会，由双方对磋商的依据、证据、过程进行举证，经审核确定公益损害赔偿协议系双方自愿达成，协议未损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益。同时，法院参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第289条的规定，将公益损害赔偿协议公告30日，以接受社会监督，公告期届满未收到书面异议。为此，法院作出裁定确认了协议效力。

三、办案思考

本案系上海市首例海上大气污染公益诉讼案，该案的办理体现了检察机关多维度、全覆盖维护生态环境的积极作用，也对船舶航行污染起到了警示效果，促进了绿色航运发展和船舶节能减排。同时，本案也是上海市首例民事公益诉讼诉前磋商和解案，“诉前磋商+司法确认”的办案模式，既节省了司法資源、提高了办案效率，又能确保公共利益的维护，确保后续赔偿协议的履行。

（一）公益诉讼诉前磋商制度的设置

在民事诉讼中，对于事实清楚、争议或标的较小的案件，当事人能尽快通过协商和解或调解解决纠纷是司法制度所鼓励的，这有利于节省司法资源和诉讼成本，提高纠纷解决效率。但长期以来，一些学者认为社会公共利益是不可处分的，原则上应禁止磋商和解，防止利益勾兑。考虑到经济发展和化解矛盾的需要，在查清事实、保障社会公共利益，保证环境恢复责任履行的前提下，对于双方可以在环境恢复责任的费用数额、履行时间、方式上达成一致并申请以调解方式结案的，应当在严格审查基础上予以准许。[1]因此，《解释》第289条规定了对公益诉讼案件，当事人可以和解，人民法院可以调解。当事人达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。公告期间不得少于30日。公告期满后，人民法院经审查，和解或者调解协议不违反社会公共利益的，应当出具调解书;和解或者调解协议违反社会公共利益的，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。

2017年12月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，其中规定了赔偿权利人和赔偿义务人可以开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以按照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。这个被称为“准公益诉讼”的制度方案将磋商和解延伸到了诉前阶段，进一步节省了司法资源和诉讼成本。此后，地方立法也在公正、高效的诉讼程序原则上探索检察公益诉讼的诉前磋商程序，如上文提到的上海市的《决定》。这些立法和司法实践，都大大丰富和健全了民事公益诉讼的程序机制。

（二）对检察公益诉讼诉前磋商的制约

民事公益诉讼是特殊的民事诉讼，由于公益诉讼起诉人与案件没有直接利害关系，因此，容易发生维权不尽力、不充分的情况。为了防止公共利益在磋商和解中被无端让渡，对公益诉讼诉前磋商程序应设置特别的条件。

1.被告应具有纠错补救和修复赔偿意愿。只有被告在主观上认识到其对公共利益受损具有过错或责任，并有修复或赔偿意愿，才能积极配合检察机关开展案件调查查明事实，并积极配合检察机关开展磋商工作，包括商定修复方案、筹措修复或赔偿资金，才能积极履行和解协议，及时完成修复或赔偿，并防止侵害公益的情况再次发生。

2.案件基本事实清楚。首先，要查明侵权主体，确定被告范围;其次，要查明侵权行为和过错责任并固定相应证据，对连带、按份、平均、补充等多被告责任承担形式进行初步判定;再次，要明确修复要求或确定赔偿金额，做好相关鉴定评估工作;最后，还要查明侵权债务承担者的履行能力。只有案件基本事实查清，磋商和解才有基础，才能确保在磋商和解中公共利益得到全面、充分的维护。

3.修复或赔偿协议内容应接受公众监督。经诉前磋商达成一致的，检察机关将与被告签订修复或赔偿协议应具备民事法律规定的有效条件。而经诉前磋商达成的协议是否存在公益受损未得到充分修复或赔偿，从而又侵害了社会公共利益？这就需要在公益诉讼的磋商程序中设置公开程序，将修复或赔偿协议公之于众，接受社会监督。例如，邀请人大代表对协议进行听证评审，对协议进行公告接受公众质疑等等，最大限度地确保磋商和解不损害公共利益。

（三）“诉前磋商+司法确认”程序的运用

诉前磋商的优势在于提高效率，司法确认的意义在于确保公正，而两者叠加更能凸显司法价值取向。首先，检察机关在诉前磋商之前已进行充分调查，查明了案件事实，并对公益受损金额进行了鉴定评估，形成了磋商的基础，确保达成的修复或赔偿协议不损害公共利益。其次，通过司法确认程序能增加磋商和解协议审查主体，即引入法院和审判程序对检察机关促成的协议进行审查，并通过法院公告接受公众监督，提高了检察公益诉讼的公信力。再次，司法确认与诉讼相比，程序较为简化便捷，一般情况下也无须组成公益诉讼要求的七人制合议庭，大大节省了司法资源。因此，检察院和法院要大力探索运用“诉前磋商+司法确认”程序办理检察公益诉讼，同时，进一步完善相关法律和司法解释，使“诉前磋商+司法确认”更加规范有据。

注释：

[1]参见沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2015年版，第769页。