政策工具视角下我国教育信息化政策量化研究

2021-03-21刘瑞儒陈冲

中国教育信息化·高教职教 2021年9期

刘瑞儒陈冲

摘要：教育部自2013年起各年度发布的《教育信息化工作要点》是指导我国教育信息化实践工作的重要指南。文章以基本政策工具及教育信息化组成要素为理论依据，采用量化研究方法，通过建构X-Y二维分析框架，对《教育信息化工作要点》全部政策文本进行梳理、编码及量化研究，总结我国教育信息化发展进程中工作任务的重心，探究教育信息化政策制定的特征、教育信息化年度实践工作重点及发展趋势，并基于政策分析理论为今后我国进一步完善教育信息化政策提供些许建议。

关键词：教育信息化工作要点;政策工具;量化分析;政策建议

中图分类号：G40-011.8 文献标志码：A 文章编号：1673-8454（2021）09-0001-05

为加快我国教育信息化事业发展，指导教育信息化各项实践工作，2013年后每一年教育部都会发布《教育信息化工作要点》文件（2018年起更名为《教育信息化和网络安全工作要点》，以下简称为《工作要点》）。《工作要点》是我国教育信息化各年度工作重点和行动指南，对未来一年教育信息化的发展方向、总体目标及各方面重点工作等都做出了具有指导性的规划与安排，为推动我国教育信息化事业快速发展发挥着重要的引导和指导作用。基于此，本研究结合政策工具理论和教育信息化实践，对教育部2013年至2020年间的《工作要点》进行分析，2013年以来的《工作要点》内容侧重点是什么、各类资源投入是否均衡、有哪些不足和需要完善的地方等是本文研究的重點，并为《工作要点》的制定完善提出具有针对性的建议。

一、文本选择

为了指导我国教育信息化工作，加快推动教育信息化事业发展，自2013年起教育部办公厅每年都发布《教育信息化工作要点》。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》将推进教育信息化进程列为单独一章，提到加快教育信息基础设施建设、加强优质教育资源开发与应用、构建国家教育管理信息系统。[1]2013年教育部发布的《工作要点》主要包括加快网络学习空间普及应用等九部分内容，涵盖了资源、网络、学习空间、教学改革、平台、人才等方面，侧重于加快部署“三通两平台”建设方面的工作。2014年《工作要点》在完善2013年重点工作的基础上将工作确定为七部分，工作重点是“三通两平台”的推广及优质教育资源覆盖面的扩大。2015年《工作要点》深入落实教育部发布的《构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面有效机制的实施方案》，在推动2014年教育信息化七项重点工作基础上，加强教育信息化统筹部署。2016年《工作要点》围绕刘延东在第二次全国教育信息化工作会议上的致辞，重点完善教育资源云服务体系、提升资源服务能力，加快推进地方教育信息化工作，推进教育行业网络安全工作。2017年《工作要点》有继续推进数字教育资源开发与应用、促进信息技术与教育教学融合发展等九项重点工作，重点推进信息技术与学科整合。2018年《工作要点》根据《教育信息化“十三五”规划》，更加注重网络安全人才培养能力和质量。2019年《工作要点》以《教育信息化2.0行动计划》为指导，大力实施网络扶智工程攻坚行动，深入推进教育治理能力优化行动，启动实施百区千校万课引领行动，扎实推进数字校园规范建设行动，有序开展智慧教育创新发展行动，深入开展信息素养全面提升行动。2020年《工作要点》全面完成教育信息化规划目标，重点完成“互联网+”、大数据、云计算、人工智能、区块链、智慧城市、“一带一路”、数字经济、乡村振兴、网络扶贫等重大战略任务，建设学习型社会。笔者将以上8份教育部《教育信息化工作要点》文本作为研究对象进行量化分析。

二、《工作要点》文本分析框架构建

政策工具分析是通过对政策文本进行编码、数理统计等操作，将语言类文本转化为定量数据展开分析的一种集量化研究和定性研究于一体的语言分析方法，该方法在一定程度上克服了传统定性分析信度的不足，有助于弥合传统定性分析与定量分析之间的鸿沟。[2]政策工具分析法的一般操作流程主要包括：确定研究对象，搜集相关政策文本，建立二维分析框架，进行政策文本的编码和分析，进行模块的划分、分析并提出政策建议。[3]政策工具分析法能将文字转化为数字供研究者清楚地了解政策变化、政策侧重点，有助于更科学合理地展开研究。

为深入分析《工作要点》文本，文章以政策工具理论为理论支撑，结合教育信息化组成要素，对教育信息化工作要点中重点任务进行分类与归纳，构建相对合理的政策工具与教育信息化组成要素的X-Y二维分析框架，以基本政策工具维度（需求型政策工具、供给型政策工具、环境型政策工具）作为X维度、教育信息化组成要素维度（信息网络建设、资源、应用、产业和人才）作为Y维度对8份《工作要点》文件进行文本量化分析，具体分析研究过程如下。

1.X维度：基本政策工具维度

政策工具是指人们为解决某一社会问题或实现一定的政策目标而采用的具体手段和方式。[4]政策工具作为政策部署、实施过程中拥有的实际方法，[5]其选择和组合实质上是资源在不同目标和人群中的配置、重组。[6]对于政策工具不同的学者有不同的分类，麦克唐纳和埃莫尔将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告或劝诱工具等几种;[7]英格拉姆将政策工具分为激励工具、能力建设工具、符号和规劝工具、学习工具四类;Rothwell和Zegveld[8]将政策工具划分为需求型、供给型和环境型;狄龙认为法律工具、经济工具、交流工具三者构成基本政策工具。[9]不同的学者对政策工具类型所持观点各不相同。本文根据《工作要点》文本的性质、结构及特点，采用了Rothwell和Zegveld对教育政策工具的分类，将需求型工具、供给型工具和环境型工具作为对教育信息化政策进行量化分析的X维度，如图1所示。

需求型政策工具是拉动教育信息化市场高效率、高质量、全方位稳定发展的重要因素，政府通过人才引进、海外交流、服务外包、市场关系等降低教育信息化市场的不确定性，拓宽教育信息化中的教育资源，促进教育信息化快速发展。供给型政策工具主要面向能力建构，政府通过对教育培训、提供信息资源、基础设施建设、加强教育管理、公共服务等多种要素的供给，直接推动教育信息化的进一步发展。环境型政策工具间接影响着教育信息化的发展，政府通过对教育目标的规划、典型案例、法律保障及采取一些策略性的措施等政策为教育信息化提供有力的发展环境，从而推动教育信息化的发展。三种政策工具的综合运用有助于形成健全的多层次、系统化的政策环境。

2.Y维度：教育信息化组成要素维度

何克抗[10]认为教育信息化应至少包含硬件基础设施、软件平台、教育教学资源和教师培训等四个子系统，教育信息化基本理论由信息技术与课程整合理论，信息化环境下的教与学理论，以及教与学方式、信息化环境下的教学设计理论三部分组成，教育信息化的基本要素有信息网络建设、资源、应用、产业和人才。文章综合考虑教育信息化内涵、基本理论、组成要素及工作要点的相关知识，将Y维度分为网络、资源、应用、产业、人才、其他六个方面对相关文本进行量化分析。信息网络的建设是教育信息化得以发展的首要基础和保障;资源主要包括教育软件资源和教育管理信息资源两大类;应用主要是促进和推广教育信息化资源、基础设施等使用的措施;信息技术产业主要指信息技术设备制造业和信息技术服务业;教育信息化人才要先行，信息化通识型人才及专业人才的培养是实现教育信息化的必经之路;其他包括教育信息化政策、法规、标准、管理、规划及推广等要素。

3.X-Y二维分析框架的构建

基于上述對X维度基本政策工具类型和Y维度教育信息化基本要素的梳理、归类与分析，本文构建了我国教育信息化工作要点的X-Y二维文本分析框架，如图2所示。

如图2所示，X轴为政策工具类型，由需求型政策工具、供给型政策工具和环境型政策工具三部分组成，需求型政策工具细分为人才引进、海外交流、服务外包、市场关系;供给型政策工具有教育培训、信息资源提供、基础设施建设、教育管理的加强及公共服务;环境型政策工具包括教育目标规划、典型案例、法律保障及策略性措施的使用。Y轴为教育信息化基本要素，人才、产业、应用、资源和网络，由此构成了X-Y二维分析框架。在对《工作要点》政策文本进行分析研究时，将每份政策所属的教育信息化要点政策文本内容分析单元划分到相对应的X、Y轴类别中，形成二维分析图，对其进行量化分析，最终得出有针对性的研究结论和启示，并对《工作要点》政策文本的制定提出个性化的完善建议。

4.文本编码

鉴于《工作要点》对我国教育信息化实践工作的重要指导作用，本研究将《工作要点》中的重点任务作为基本分析单元，按照“政策编号—政策名称—具体内容分析单元—要点排序”，遵循不可细分原则对8份《工作要点》文本中的重点任务内容进行编码，如表1所示。

三、基于政策工具的《工作要点》文本量化分析

1.X维度分析

按照基本政策工具的分类，根据相同、相似、相近原则，通过对表2已编码好的内容分析单元进行归纳、统计，形成如表2所示的政策工具分布。

从表2可以看出，《工作要点》对需求型政策工具、供给型政策工具、环境型政策工具都有所运用，旨在从多角度促进我国教育信息化发展，但对这三种政策工具的应用程度不尽相同。总体来看，需求型政策工具的应用相对较少，约占总体政策工具的11.538%，其中，服务外包这一子工具无应用，说明《工作要点》制定过程中教育信息化服务外包方面较为缺乏，在教育信息化市场关系方面使用频率相对较低，约占所有政策工具的6.593%。对环境型政策工具的应用比例占总政策工具的28.023%，其中策略性措施占比较多，法律安全保障和典型试点案例次之，教育目标规划所占比例较少。对供给型政策工具的应用比例高达60.439%，约是环境型政策工具所占比例的2倍、需求型政策工具的5.2倍。可见，政府在促进教育信息化发展道路上更加偏向于供给型政策工具的使用。在供给型政策工具中，信息资源支持所占比例较大，为19.230%，然后是基础设施建设，加强教育管理、公共服务和教育培训方面次之。

2.Y维度分析

根据上述对X维度的分析，以三类政策工具为X轴、教育信息化构成要素为Y轴构成X-Y二维框架图进行分析，如图3所示。

统计结果显示，在教育信息化构成要素维度上，我国促进教育信息化发展的政策工具主要集中在应用和资源两个要素的关注上，其中应用要素占比最高为33.516%，资源要素占比为30.770%，说明政府在教育信息化发展过程中，十分注重数字资源建设和教育信息化的应用，希望通过资源的完善及教育信息化的推广应用促进教育信息化快速发展。信息网络建设和人才方面所占比例相当，信息网络建设为14.286%，人才要素占比12.088%，整体来看，我国教育信息化实践工作应适当提高信息化网络建设特别是人才建设。产业要素占比较少为2.747%，说明我国教育信息化政策对教育信息化产业方面投入精力较少，未来应侧重于产业要素方面的政策完善，实现产教融合、以产促教。

3.X-Y二维度交叉分析

从图3政策工具二维分析图可知，人才要素在供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具中都有所体现，其中在供给型政策工具中较多;产业要素仅在需求型政策工具中有所体现，在其它两类政策工具中没有任何体现;应用要素在供给型和环境型政策要素中有较多应用;资源要素方面在供给型政策工具中应用较多;信息网络要素在供给型政策工具和环境型政策工具中都有所运用。由此可知，人才建设方面对环境型政策工具和需求型政策工具运用较少，应用和网络建设方面更多运用了供给型政策工具和环境型政策工具，资源建设方面主要运用了供给型政策工具，产业方面仅仅运用了需求型政策工具。这些政策工具配置的差异不仅反映出政府使用政策工具的偏好与倾向，也反映出不同政策工具的适用区间与适用限度。各种政策工具的组合最终将会形成一个政策工具箱，对政策实施的效果产生综合性影响。三种政策工具中供给型政策工具使用频率过高，不平衡的政策工具类型的组合将会影响教育信息化政策的使用效果，影响教育信息化的发展。

四、研究结论与启示

1.政策工具中以供给型政策工具为主导

总的来看，在《教育信息化工作要点》中，相对于需求型政策工具和环境型政策工具，供给型政策工具应用频率较高，其中教师信息技术能力培养始终是我国教育信息化培训工作的重点，教师信息化教学能力的高低将影响教与学资源获取的深度和广度，只有通过信息化培训提高教师应用信息化手段教学的能力才能实现优质教育资源价值最大化。[11]在关注供给型政策工具的同时需适当提高需求型政策工具和环境型政策工具的运用。

2.各类信息资源建设与推广应用是近年来我国教育信息化实践工作的重点

2013年以来我国教育信息化资源类型逐渐丰富，更加注重动态资源建设，资源更多的是以资源服务体系平台方式呈现。[12]随着教育信息化的发展，我国信息资源的建设与推广工作取得了较大突破，为促进教学改革、实现教育公平提供了有力保障，目前城乡建立校园网的范围不断增大，但农村地区校园网建设力度仍明显小于城市，使优质教育资源无法惠及各个农村学校，需采取相应措施减少城乡差异。[13]

3.加强网络安全教育与人才建设是大数据时代我国教育信息化健康持续发展的重要举措

通过对教育部8年间《工作要点》的量化分析，可以看出，从2017年之后都将网络安全教育与人才建设作为重点工作之一，宣传普及网络安全相关知识，提高网络安全意识和重视程度，加强网络安全学科建设和人才培养。网络安全相关法规的颁布有利于我国教育信息化事业健康稳定发展。

五、政策完善建議

教育信息化的发展离不开政策的导向与约束，制定出台具有前瞻性的政策法规，是推动我国教育信息化快速发展的有力保证。在大数据、云计算、人工智能等信息化教育背景下，为贯彻落实《教育信息化2.0行动计划》和教育信息化“十四五”规划总体部署，本文根据以上分析并结合目前教育信息化发展实践，对《工作要点》的政策完善提出几点建议。

1.提升政策工具与教育信息化实践工作的契合度

政府在制定《工作要点》时，应综合考虑政策工具属性和教育信息化要素，提高二者的匹配度，避免在政策实施过程中因为不匹配带来的阻力。未来应结合不同政策工具的适用区间与适用限度，重点增加环境型政策工具和需求型政策工具的比例，切实发挥环境型政策工具在教育信息化实践工作中的促进作用，以及需求型政策工具在教育信息化实践工作中的推动作用。

2.教育信息化构成要素中应加强产业要素政策的制定，注重产教深度融合

《工作要点》在涉及产业要素方面相对较少，制定教育信息化实践工作要点的目的是促进教育信息化快速发展，推动教育教学改革，因此教育信息化产业与教学的深度融合就显得格外重要。未来教育信息化实践工作应重点关注资源工具（产教深度融合资源）、人才要素（组建面向教育信息化的产教融合团队），以及构建面向教育信息化的产教融合的评价机制与协同机制，最终促进产业与教育教学的深度融合。

3.加强《工作要点》政策专项法规的制定，完善评估机制

我国教育信息化有必要在完善法规体系基础上制定具体的《工作要点》专项法规，进一步细化对教育信息化工作实施（执行）过程的监管与统筹。另外，政策的制定和实施并不是政策过程的终结，在其基础上进行政策评估才算完成一项具体的政策过程，通过对教育信息化实践工作实施过程和效果的评估可以为后续《工作要点》政策的调整或新政策的制定提供参考。[14]如教师信息技术能力培训应细化完善相应的评估与反馈机制，更加注重教师如何创造性地将信息技术手段与各学科教学深度融合。

六、结束语

教育部《教育信息化工作要点》是指导我国教育信息化年度工作的重要行动指南，通过分析《工作要点》有利于进一步理解把握我国教育信息化工作要义、指导实际工作，从而加快推动教育信息化事业快速发展。在未来的教育信息化实践工作政策制定过程中，需要关注各政策工具与教育信息化工作的契合度，并完善教育信息化实践工作专项法规及反馈政策，促进产教深度融合。

参考文献：

[1]杨宗凯.解读教育信息化十年发展规划——兼论信息化与教育变革[J].中国教育信息化，2014（11）：3-9，15.

[2]钟宗炬，吴晓倩，张海波.产业政策如何驱动中国应急产业发展？——基于应急产业政策的文本分析[J].北京行政学院学报，2019（3）：43-52.

[3]迈克尔·蒙利特，M·拉米什著;庞特等译.公共政策研究：政策循环与政策子系统[M].北京：三联书店，2006.

[4]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2020：13-15.

[5]B·盖伊·彼得斯等编;顾建光译.公共政策工具：对公共管理工具的评价[M].北京：中国人民大学出版社，2007.1：13-14.

[6]孙海红，李东.从政策工具特性看现行义务教育师资均衡政策[J].清华大学教育研究，2012（2）：92-95，118.

[7]黄忠敬.教育政策工具的分类与选择策略[J].国家教育行政学院学报，2008（8）：47-51.

[8]Rothwell R，Zegveld W.Reindusdalization and technology[M].Longman Group Limited，1985：83-104.

[9]陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进——论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义[J].中国行政管理，2004（6）：43-48.

[10]何克抗.我国教育信息化理论研究新进展[J].中国电化教育，2011（1）：1-19.

[11]吴砥，余丽芹，李枞枞，尉小荣.发达国家教育信息化政策的推进路径及启示[J].电化教育研究，2017，38（9）：5-13，28.