周胜芳 戴佩慧

摘 要 通过深度访谈方式，调查浙江省温州市财政支农资金折股量化扶贫试点项目实施的基本情况和实施成效，分析实施中存在的经营主体承接项目积极性有待提高、项目谋划不够深透、财政资金撬动效应还不明显、农业产业项目投资偏少、收益率确定缺乏弹性、项目登记制度有待完善等问题，最后提出明晰持股主体和收益对象、多元化选择项目承接主体、建立项目收入及收益分配调整机制、进一步明晰县镇村工作职责、完善项目监管及配套政策、构建风险防范机制、提高投资农业项目风险容忍度等对策。

关键词 财政支农资金;折股量化扶贫;政策建议;浙江省温州市

中图分类号：F812.2 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.34.005

根据党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署和温州市委市政府《关于推进精准扶贫增强低收入农户发展能力的实施意见》（温委办〔2016〕92）、《温州市财政支农体制机制改革三年行动计划》（温财农〔2015〕387号）等文件，温州市财政局、市扶贫办于2017年6月出台《温州市财政支农资金折股量化扶贫试点工作实施意见》（温扶办〔2017〕5號），积极开展财政支农资金折股量化扶贫试点工作。温州市瓯海、洞头、平阳、泰顺、苍南等地积极响应，谋划实施了一批极具先锋意识的财政支农资金折股量化扶贫试点项目。本课题组深入实地开展财政资金折股量化扶贫项目调查，总结各地成功经验，梳理实施中存在的问题并探讨解决对策。

1  基本情况

各试点县（市、区）积极开展试点，通过创新工作机制、谋划项目，将财政资金投入于农村自然资源开发、农村经营性集体物业、产业发展等项目，财政资金折股量化扶贫效果显著。截至2019年底，温州市已研究部署110个财政扶贫资金折股量化扶贫项目，共投入折股量化扶贫资金1.8亿元，撬动各种社会资本总投入预计达到3.5亿元;共涵盖光伏、旅游民宿、农家乐、小微园厂房、物流仓储综合体、农贸市场、农产品展销中心、渔村码头仓储、养老院、肉联场、食品加工园等方面帮扶项目;共带动温州市1万余户低收入农户受益、户均年增收1 500元以上。

1.1  各试点地区依据市级实施意见积极开展了折股量化

各试点地区折股量化的受益对象选择为建档立卡的低收入农户群体，主要包括低保户、低保边缘户和其他经济困难的对象，每年实行动态管理。市级财政资金通过对试点示范项目给予补助，引导包括中央扶贫资金在内的省财政资金和县级财政资金投入项目建设，同时撬动了社会资本的投入和村集体自筹资金投入。省级财政资金和县级财政资金是财政资金的主要来源，具体见表1中所示。各试点地区普遍将村股份经济合作社作为折股量化项目的实施主体，并将折股量化扶贫总收益的30%用于壮大村集体经济，70%用于帮扶带动本村低收入农户增收。在项目类型上，各试点地区普遍倾向于选择光伏和入股水电站等农村自然资源开发类项目，以及购买商铺和小微创业园、建设农贸市场等经营性物业类项目，因该类别项目市场相对风险小、收益长期稳定。也有一些项目通过将财政资金注入村集体股份经济合作社再入股到合作社和农业企业等经营主体。但各试点地区政府相关部门担心考虑到这类项目相对市场风险较大，可能影响扶贫资金使用的安全性，因此此类项目数量不多。目前各项目投资回报率在5%～10%。项目入股的形式包括普通股和优先股2种。

1.2  形成了“县级引导、乡镇主导、村为主体”工作格局

经过前期的探索，目前各试点县逐步形成了县财政局和扶贫办主动引导，乡镇主导统筹，以村集体经济组织为项目推进主体的工作格局。“折股量化”的项目在资金筹措、资源对接，以及合作模式、项目论证、项目批准、实施进度和工程质量等方面，得到了各级政府的助推和各方的共同协作（见表1）。

1.3  各地多元化投资、多形式运营确保了收益稳定

瓯海区扶贫资金入股瓯海区强村发展有限公司，泰顺县入股水电站、青年农民创业园、购买商铺，苍南县购买小微创业园厂房、农贸市场及建设精品民宿，平阳和洞头投资光伏项目，文成县入股县兴村公司谋划抱团增收项目。运营方式上，苍南县创新多种方式保障运营，如：引入具有国资背景的旅游投资集团公司开展精品民宿运营管理;引入国有企业苍南县水利水电投资开发有限公司参与运营，免费为金乡镇16个村抱团购买的龙港新城小微园提供统一招租和分配收益服务;引入8个村核心村干部组成领导班子的钱库振农建设开发有限公司等公司进行运作管理。多形式且具针对性的经营管理模式，保障了项目运营的稳定，为确保项目稳定收益打下了坚实的基础。

2  成效

2.1  推动了财政支农政策供给侧改革

折股量化模式改变传统的财政资金定点投入方式，将资金注入市场主体形成低收入农户资产股权量化，推动市场主体借力财政资金支持开展专业且灵活的经营以获取的利益并按照股权量化到低收入农户。这种模式完成了政府与市场的合理分工和职能互补，在减轻政府负担的同时提高了扶贫资金使用效率，实现精准扶贫。这是财政支农体制机制的改革创新，实现低收入农户、政府和各类经济主体多方共赢。

2.2  实现了扶贫目标和手段高度统一

实施财政支农资金折股量化扶贫试点，是在不改变支农资金用途的前提下，以支农资金投入项目所形成资产股权量化为载体，构建财政支农资金扶贫新模式。同时，折股量化模式赋予了低收入农户更多的财产权利，拓宽了缺劳力、缺技术、缺资金、缺信息的低收入农户持续稳定的增收渠道。通过与合作社、龙头企业、集体经济组织发展相结合，实现了低收入农户与乡村能人、社会资本、先进技术的融合，弥补了低收入群体缺乏资金、劳动力、技术的发展短板，使其能够在自身发展能力不足的情况下实现长期的发展和增收，进而实现精准帮扶、持续发展的精准扶贫战略目标。

2.3  做到了项目成果多方共享

温州各县市区实施的折股量化项目规定项目的年收益超过5%，其中70%的收益分配给低收入农户，30%的收益用于壮大村集体经济，从而全面增强了村级组织参与折股量化项目管理的动力。项目推进过程中，引入了更多的社会资本，盘活了乡村各种沉睡的资源，为村集体的发展带来了更多的机会。随着项目不断盈利，低收入农户获得了稳定的收入，村级组织的实力也在不断加强。如苍南溪东村的民宿共建等折股量化项目不仅盘活了村民闲置的农房，还带动了有劳动能力的低收入农户参与民宿服务工作，并为村集体经济组织带来稳定收益。此外民宿的运营，也必将带动整村的乡村旅游、餐饮交通等产业的发展，为全体村民创造了就业创业的机会。

2.4  找到了产业扶贫新路径

产业项目选择难造成产业扶贫资金结转率高、难以使用，无法更好地发挥扶贫效益。而折股量化扶贫方式不仅符合省里资金使用方向，而且能够通过整合财政资金充分调动社会资本投入扶贫，通过入股抱团项目打破村与户的限制，将低收入农户与农业产业发展和村集体经济发展壮大等紧密相连，有效破解扶贫资金使用难题，找到了一条产业扶贫资金使用新路径。

2.5  保障了扶貧资金安全和长期效应

财政支农资金折股量化扶贫项目引入低收入农户和村集体经济组织等多个参与主体，实现项目在实施过程存续期间得到多个主体的长期监督，项目实施过程村集体通过召开村民代表大会集体表决等形式实现全员参与监督，弥补了扶贫资金仅有政府相关部门监管而无法对项目有效性进行长期跟踪的薄弱点，构建了扶贫资金长期监管机制，保障了扶贫资金使用长期安全有效，进一步发挥扶贫资金使用长期效应。

3  存在的问题

3.1  经营主体承接项目积极性有待提高

扶贫项目检查时间跨度长、频次高，使得项目承接经营主体所承受心理压力大。扶贫资金项目检查过严、问责过重，影响了各类经营主体参与项目的积极性。

3.2  项目谋划不够深透

因财政资金折股量化扶贫尚属创新扶贫方式，村、镇作为项目实施的主体及主要管理方，他们对折股量化政策还不太了解，政府相关部门在宣传动员和精准谋划方面还比较欠缺。受制于农村土地指标限制等制约因素，项目从谋划到落地实施各级审批环节多、周期长，政策处理指导服务还不够到位，缺乏专门人员进行项目进度监督管理，项目最终可能会无法落地。

3.3  财政资金撬动效应还不明显

目前项目投入以财政资金投入为主，社会资本投入和村集体经济组织自筹资金投入比例还不高，财政资金撬动效应发挥还不够。

3.4  农业产业项目投资偏少

在项目选择时更倾向于选择项目收益稳定、风险较低的物业经营性项目，一些短期风险高、但长期效益好的农业产业类项目（例如生猪生产项目）涉足较少。项目主要以固定收益回报的项目为主，对于帮助带动低收入农户就业、助推农业产业发展等方面的带动能力不足，可能会强化部分低收入农户产生向政府“等、靠、要”的懒惰思维，无法助推乡村产业振兴发展。

3.5  收益率确定缺乏弹性

虽然目前各试点地区倾向于选择具有稳定收益的项目开展财政资金折股量化，但是随着项目实施年限的不断增加，经营主体将会面临更多的不确定性，从而影响固定收益的发放，但目前尚未建立收益长期动态调整机制。

3.6  项目登记制度有待完善

折股量化项目实施期限长，但各地尚未建立项目所形成资产和收益分配登记制度，不利于长期有效管理和相关部门对项目进行跟踪及审查。

4  对策建议

4.1  明晰持股主体和收益对象

4.1.1  建议村集体为项目持股主体

温州市各试点县普遍采用“财政支农资金投入所形成的资产作为村集体股份，入股经营主体获取收益，并在村集体和低收入农户之间进行合理分配”的模式，不仅实现了村集体和低收入农户双增收，同时明确了财政资金投入后的管理主体，这种做法切实可行。将扶贫重点村或经济薄弱村作为持股主体对象，与精准扶贫不矛盾，同时使用扶贫资金进行折股量化项目符合政策规定。

4.1.2  分类别选择项目收益对象

根据项目不同类别选择恰当的收益对象，提高折股量化扶贫的整体实施效果。例如：财政支农资金投入于农村自然资源开发类、农村经营性集体物业等项目仅获得固定收益的，可选择低保、低保边缘户等缺乏劳动能力的重点帮扶对象;产业类项目尽量选择有资源入股、具备一定劳动能力、有意愿参与产业发展的低收入农户，从而激发低收入农户内生发展动力。

4.1.3  项目收益不影响低收入农户资格认定

在低保户收益的核定时，应做好与民政部门的协商。将折股量化项目收益视同为政府或村集体慰问资金，不计入民政部门核定低保和低保边缘户认定的收入核算，从而确保低收入农户通过获得折股量化扶贫项目收益改善生活水平。

4.2  多元化选择项目承接主体

财政支农资金折股量化的承接主体包括具有法人资格的企业、村集体经济组织、农民合作社、家庭农场等经营主体，包括村集体出资注册成立的独立经营主体（公司或合作社）、控股经营主体或其他企业、合作社、家庭农场等经营主体。乡（镇）政府和村委会根据投入到村级的财政支农资金，共同协商选择治理结构完善、财务管理健全、经营状况良好、经济实力较强、乐于扶贫助困且诚信守约的企业、村集体经济组织、农民专业合作社等经营主体，作为意向合作对象。同时，鼓励多个村集体经济组织抱团成立独立的经营主体（公司或合作社），参与项目运行，争取更多的发展机会，从而为村集体经济组织带来长久而持续的稳定收益。进一步拓宽折股量化参股领域，适当选择带动当地农业产业发展的项目。要根据市场的变化，结合当地的优势资源，选择有发展潜力的项目主体，如发展生猪产业。

4.3  建立项目收入及收益分配调整机制

通过引入第三方评估机构对项目收入进行预算和核定。对于长期入股的项目，以3～5年的周期，由村委会和承接经营主体根据实际收益情况，协商调高或调低项目收益率，甚至退出财政资金入股。建立收益分红动态调整机制，对多出限定分红金额的部分，以镇或县为单位统筹分配给其他村的低收入农户，或提高村集体经济组织所占比例，以解决单个低收入农户分红金额过高引发的社会矛盾。

4.4  进一步明晰县镇村工作职责

县级项目主管部门和扶贫、财政等部门要加强对财政支农资金折股量化工作的指导，主动谋划、积极支持、帮助指导。乡镇对接引入经营实力较强的领导干部或政府部门领办的企业，帮助进行项目运作，提高项目成功率。村集体制订本村财政支农资金入股方案，入股方案主要包括入股资金、入股方式、合作项目、合作主体、合作收益分配及股权收益内部分配方案等内容，并报乡（镇）政府审核把关。

4.5  完善项目监管及配套政策

1）加强项目监督管理。对投入承接主体的入股资金（股权），由乡镇、驻村工作队、村集体和农民代表组成的入股资金（股权）管理小组或有资质的第三方机构进行监督管理。2）建立健全会计核算管理制度。对县级有关部门及乡（镇）、村工作人员及单位在资金入股、项目安排及股金退出中，存在违反规定及违法行为的，严格按照有关规定予以处理。3）建立财政资金投入后所形成资产及其收益分配的登记制度。由各县市区扶贫管理部门负责制订收益管理分配实施办法，对扶贫对象精准识别，并实行对象及收益分配的动态管理。在税收、用地指标、农村建设用地审批、项目检查等方面考虑开放更多的权限，助推项目尽快落地。

4.6  构建风险防范机制

以鄉镇常态化管理和县里抽查的方式为主，有条件的可利用第三方机构开展评估检查，及时发现和纠正工作中出现的苗头性、趋向性问题，杜绝出现区域性、系统性风险。在合理的风险防控范围内，不要重复多方面的审查，减轻承接经营主体应对检查的压力。要明确股权退出具体情形，以合同的形式确保在发生相关风险情况时，村集体有权收回股权。审慎研究高杠杆运营可能带来的风险，制订风险防范措施和应急预案，通过提取一定的风险准备金，鼓励承接主体购买商业保险，探索利用保险保费补贴等扶持政策，对实施主体给予适当支持并保证受益对象的收益。

4.7  提高投资农业项目风险容忍度

以温州市在实施乡村振兴战略中提出的农业产业，作为农业项目投资的方向，筛选有农业经营经验、有一定实力和知名度的农业经营主体为承接主体，选择产权相对清晰、财政支农资金投入能形成独立资产的项目，降低项目投资风险。市级层面出台容错机制，减轻基层人员的工作压力。

（责任编辑：敬廷桃）

收稿日期：2021-08-12

基金项目：2020年度温州市哲学社会科学规划课题“温州市折股量化扶贫实施成效及政策优化研究”（20wsk344）。

作者简介：周胜芳（1983—），女，浙江温州人，硕士，副教授，研究方向为乡村振兴研究。E-mail：shengfang2005@126.com。