□文/黄珍杰

（吉首大学商学院 湖南·吉首）

［提要］精准扶贫政策作为扶贫工作中的有力工具，直接影响扶贫工作的进程，进而影响扶贫效果。本文选取腊尔山镇为研究对象，基于政策视角，从社会保障、医疗救助、教育助学和就业扶持四个方面探讨腊尔山镇精准扶贫政策实施效果，为预防返贫现象的发生做准备，建立健全脱贫长效机制。

一、引言

习近平在实地考察湖南湘西时首次明确提出“精准扶贫”的概念。坚持精准推动扶贫、精准推动脱贫对于切实打赢脱贫攻坚战具有重要的助推作用。扶贫是一项长期的工作，消除绝对贫困之后，后续要更重视预防返贫工作，转向相对贫困的治理。扶贫工作能否顺利完成，关键是深度贫困地区能否顺利脱贫，深度贫困地区的未来发展也将检验精准扶贫效果是否稳固。

自精准扶贫政策实施以来，学术界的研究颇为丰富，主要基于理论视角和技术视角。理论视角主要研究内容为精准扶贫政策的内涵、实施机制、实施绩效评价、实施过程中遇到的困难和挑战；技术类主要研究涉及一些个案和具体政策，如贫困地区、少数民族、产业扶贫、教育扶贫和旅游扶贫等。但这些研究大都集中于某一方面，多个不同方面的相关研究还有待完善。关于精准扶贫的政策有很多方面，本文仅从社会保障、医疗救助、教育助学和就业扶持四个方面来探究腊尔山镇精准扶贫政策的实施效果，为后续预防返贫，促进腊尔山镇经济发展做铺垫。另外，本文所用数据来自腊尔山镇政府工作报告及政府网站新闻。

二、腊尔山镇贫困状况及致贫原因

腊尔山镇是湘西凤凰一个比较偏远的高山苗乡，位于凤凰县西北部，距县城37公里。境内地形为低山高台地，属中亚热带季风湿润气候，气温偏低，湿度大，云雾多。全镇总面积80.8平方公里，辖19个行政村，1个居委会，总户数4，124户21，639人，其中农村人口4，028户19，390人。腊尔山镇是全省中高海拔集中连片深度贫困地区、全省少数民族高寒贫困山区和国家级深度贫困地区之一。现有贫困村11个（其中深度贫困村4个），非贫困村4个，贫困村占比73%；截至2020年7月，全镇11个贫困村全部顺利出列完成，建档立卡贫困户1，507 户 6，733 人中，已有 1，019 户 4，700 人实现脱贫，全镇综合贫困发生率从31.91%下降至0.96%。历年腊尔山镇的减贫情况如表1所示。（表1）

受自然历史和社会现实因素的双重影响，腊尔山镇贫困成因复杂多样，主要贫困原因为地理位置偏僻、基础设施薄弱、交通不发达、村民文化水平普遍较低、自身发展能力有限、缺乏支柱产业、收入渠道单一等，具体贫困原因及其占比情况见图1，其中因病和缺技术所占的比重最大，分别为25.2%和22.1%。（图1，注：数据来源于腊尔山镇人民政府）

三、腊尔山镇精准扶贫政策实施情况及效果

2020年是精准扶贫的收官之年，全面脱贫迫在眉睫。腊尔山镇始终把打赢脱贫攻坚战作为首要任务，紧紧围绕“两不愁，三保障”脱贫目标，大力贯彻实施社会保障、医疗救助、教育助学和就业扶持政策，从根本上解决全镇人民最关心的住房、看病和上学三大民生难题，坚持“输血”与“造血”相结合，防止村民因病、建房致贫，因贫因病失学和长期居住在危房、烂房。

（一）社会保障政策实施情况及效果。社会保障政策就是国家直接利用公共财政“兜底”的方式来帮助在生活中遇到困难的弱势人群，保障制度在制定时，要把公平放在首位，否则会引起人民群众的不满。腊尔山镇基础设施落后，严重阻碍了当地的经济发展。因为高海拔和特殊地质原因，腊尔山镇普遍干旱缺水，农村道路破烂，泥泞不堪，长年供水用电也毫无保障。政府为有效解决这些问题，大力争取资金，投入农村饮水安全工程，改造腊尔山水厂及其他厂房配套设施，修建配套集中蓄水池，当地人们日常饮水安全得到有效保障；广修脱贫致富农村道路，修通立体硬化村组农业道路，实现了镇内各村组的村组农业道路、机耕道路和农家户间农村道路硬化全覆盖；继续加大乡村农网供电改造转型升级建设力度，实现质量稳定价格便宜的国家电网全覆盖安装，人民的生活生产条件得到极大改善，极大促进了农村社会集体经济健康发展，结束了腊尔山镇过去道路烂、电常断、饮水难的落后发展历史。

表1 腊尔山镇减贫情况一览表

腊尔山镇对于依靠自身努力难以满足其生存基本需要的贫困户实施兜底政策。对建档立卡贫困户、低保户、特困供养、孤寡老人等实施最低生活保障、特困供养等措施，认真落实兑付补助资金，严格按照所有救助资金按月按时发放，2018年全镇享受社会保障类348户945人，其中低保267户873人、兜底户81户172人，发放金额共计218.58万元；2019年发放低保金合计268.7万元，惠及低保户376户1，067人、兜底户79户173人，发放民政临时救助资金26万元，惠及203户984人；2020年上半年发放低保金130余万元，惠及低保户376户1，067人、兜底户79户173人，发放民政临时救助资金18万元，惠及90余户。由上可知，享受低保的人数呈递增趋势，资助资金也逐年增加，这说明在扶贫的过程中，低保动态管理做得比较到位，但是救助标准较低，没有做到标本兼治，专项治理成果巩固不足等问题还亟待解决。

（二）医疗救助政策实施情况及效果。随着医疗技术的不断进步，新技术、新药品的出现势必带来医疗费用的上涨，但医疗费用上涨的幅度过快，而且个人承担比例较大，致使很多人看不起病。因此，实施医疗救助在助力脱贫攻坚、防止农民因病致贫、因病返贫方面具有重要作用。腊尔山镇不断完善村级基层医疗综合卫生室基础设施体系建设，配齐镇级村医，配足医疗器材，加强农村医疗合作收缴，确保人民群众能够小病不出村、不出乡。2018年全年完成医疗基金帮扶救助补偿1，148人次，医疗帮扶补助总补偿金额575.12万元，城乡合作医疗收缴工作任务17，380人，完成收缴16，512人，占工作任务完成比重95%，其中建档立卡户完成6，511人，实收57.94万元，占任务比重100%；2019年全镇贫困户累计发生住院就医1，553人次，共支出住院费用955万元，报销住院费用790万元，基本实现住院报销比例达到85%；2020年上半年贫困户共发生住院就医530余人次，均实现住院报销比例达到85%，全镇农村合作医疗参保率95%以上，其中贫困户全部参保。由上可知，腊尔山镇农村合作医疗参保率越来越高，援助水平也在提高，有效减轻了贫困群众的医疗负担，保证了群众的健康权利，切实解决了因病致贫的问题。

图1 腊尔山镇致贫原因所占比例图

（三）教育助学政策实施情况及效果。贫困群体大多数文化水平低、思想觉悟不高，要想从根本上治穷根，首先要改变其“等要靠”的传统思想观念，扶贫与扶智、扶志一起抓，激发贫困家庭内生动力，引导其主动发展脱贫。腊尔山镇在全面执行国家资助政策的基础上，还额外出资向贫困户家庭提供教育补助，2017年全年落实办理教育助学1，452名，资助资金270万元，其中免保教费70万元、生活补助190万元、一次性补助10万元；2018年共办理教育助学1，710人次，共发放教育扶助资金160.35万元，辍学学生39名，已全部返校上课；2019年共向贫困家庭发放教育补助337.8万元，其中，学前教育儿童280人，发放28万元教育补助，在校学生1，192人（小学732人、初中370人、高中90人），发放教育补助201.8万元，办理雨露项目学生196人，发放雨露计划助学金98万元，发放大专以上一次性助学金10万元。由此可知，教育资助的学生人数呈递增趋势，越来越多的孩子享受到教育资源，教育资助切实减轻了贫困家庭的负担，让贫困家庭子女读得起书、上得起学，阻断了贫困代际传递，斩断了恶性循环的链条。

（四）就业扶持政策实施情况及效果。就业是民生之本，增加就业是最有效的脱贫方法之一。不仅从根本上解决贫困人群生计的问题，而且可以激发贫困人群的内生动力，从“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫。目前，大部分贫困人群缺乏就业技术、求职途径和方式。为了解决此问题，腊尔山镇在全面掌握贫困户的基本情况后，因人施策定制帮扶计划；通过就业培训、企业对接等方式，因地制宜，因人而异，让一群贫困人民在家门口即可就业，为他们寻找一条新的脱贫之路。一是积极推动扶贫车间建设，带动当地群众尤其是建档立卡贫困户就近就业，稳定脱贫致富。经过前期各方共同努力，从2018年5月起，吉瓯鞋业、佰德利服饰、惹巴妹手工织品等企业相继落户，并对招工进行先期培训，解决800余名贫困劳动者就业问题，月工资2，000元以上。二是抓好产业发展和特色产业建设，扩大产业规模，突出产业特色。以湘西州老爹公司为引领，通过重点产业帮扶项目与490户2，050人建档立卡户签订合同，帮扶资金410万元，按合同分红打到贫困户一卡账户。积极扶持搬迁群众发展特色种养产业，成立猕猴桃和黄桃基地，采取“公司+村集体+贫困户”股份制经营模式，村集体以项目资金入股，贫困户入股利用土地、扶贫等项目资金，折合入股金额量化，配股到户，按股分红；引进专业企业做标准种植示范园、果桑品选园和桑民培训基地，打造蚕桑、优质稻、烟叶、瓜蒌、反季蔬菜等产业示范基地。三是劳务输出，转移就业。2020年上半年转移就业力量5，100多人，其中2，600余人为贫困家庭转移就业，人均工资超过3，000元。四是强化技能培训，鼓励回乡创业。腊尔山镇夯卡村成立的村办企业“酸辣香食品有限公司”，带动全村贫困户94户403人的发展，吸纳搬迁点15人、残疾人5人就业，并由专门的技术人员进行技术指导训练，大幅提高了辣椒产量，为保障村民的利益，与公司签署保底收购合同的“订单式”销售方式，有效帮助产业户脱贫增收。由此可见，腊尔山镇就业扶持力度持续增大，多措并举，激发贫困群众的内生动力，拓宽了村民的就业渠道，村民的收入在持续增长，对摆脱贫困起到强烈的助推作用。

四、研究结论

为探究精准扶贫政策的实施效果，本文以凤凰县腊尔山镇为主要研究对象，搜集了2017～2020年的相关数据，分析了精准扶贫在社会保障、医疗救助、教育助学和就业扶持四个方面的实施效果。结果表明，这四方面对腊尔山镇的经济发展和村民收入的提高起到助推作用，尤其在就业扶持方面，拓宽了村民收入渠道，村民实现了就近就地工作，就业有了保障，从根本上解决了生计问题，很好地预防了返贫现象的发生。打赢脱贫攻坚之后，扶贫工作转向相对扶贫阶段，如何有效预防返贫和持续促进贫困地区经济发展是我们需要继续研究的课题。