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推动各类开放平台创新发展

2021-03-02夏友仁

全球化 2021年1期
关键词:自贸港对外开放自贸区

摘要:改革開放以来,我国设立的各类开放平台在吸引外资、促进对外贸易和拉动经济增长中发挥了突出作用,还应继续推进更大范围、更宽领域和更深层次的全面开放。“十四五”时期,自由贸易试验区和自由贸易港应基本建成新时期高水平全面对外开放新高地、提升高标准营商环境的试验区和推动形成高质量发展的产业体系,开发区、综合保税区和边境经济合作区应成为持续改善营商环境的探索区、持续减税降费的压力试验区、促进中西部发展的经济功能区、引进外资的优先承载区、融入全球高端产业链的先行区和人民币国际化的推进区,同时应推动各类开放平台形成协同联动效应。

关键词:开放平台 对外开放 开放型经济新体制 自贸区 自贸港

作者简介:

夏友仁,中国国际经济交流中心产业规划部副处长、副研究员。

改革开放以来,我国通过设立一些赋予特殊开放政策的区域,促进对外贸易,吸引外资,发展外向型经济,实践效果显著。“十四五”时期,国际环境不稳定不确定性因素增多,大国博弈复杂性增加,更应注重以各类开放平台为抓手,创新管理制度,发挥高水平对外开放对高质量发展的支撑作用和溢出效应。

一、探索自由贸易试验区和自由贸易港的新体制新机制

(一)自由贸易试验区和自由贸易港的成就与主要问题

自2013年国务院批准设立中国(上海)自由贸易试验区起至2019年,我国共在上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南以及山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江分五批设立18个自由贸易试验区,并公布了实施方案。2020年8月,国务院又批准北京、湖南、安徽3个省市设立自由贸易试验区的申请。至此我国自贸试验区的数量增加到21个,达到沿海省份全覆盖,形成由南到北、由东至西“1+3+7+1+6+3”顺序开放的格局。2018年4月,习近平总书记宣布在海南全岛推进中国特色自由贸易港建设,分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系,加快探索建设自由贸易港进程。自贸试验区是我国全面深化改革和扩大开放的试验田,在我国改革开放过程中具有里程碑意义;海南自由贸易港更是要建成全球开放水平最高的特殊经济功能区,担负着对外开放和深化改革的开拓者、探索者和示范区的重要任务。

1.主要成就

各自贸试验区自设立以来,根据各自的方案任务开展工作,在试验任务和实际效果等方面都取得了突出成效。第一,试验任务完成情况较好。根据商务部2019年6月发布的《中国自由贸易试验区发展报告(2019)》(以下简称“发展报告”),上海自贸试验区全面深化方案完成率达到98.99%,完成情况最好;广东、天津、福建第二批3个自贸试验区总体方案任务完成率均超过90%;第二批自贸试验区2.0版深化方案已全面推开。辽宁等第三批自贸试验区总体方案全面启动,至2018年底完成率总体超过70%,其中辽宁自贸试验区超过90%。第二,已推广若干批次试验成果。截止到2019年7月,由国务院集中复制推广的自贸试验区改革试点经验共五批合计106项;国务院自由贸易试验区工作部际联席会议办公室(设在商务部)总结印发供各地借鉴的“最佳实践案例”共三批合计43个;各部门自行复制推广的改革试点经验53项。累计共形成的202项制度创新成果中,涉及投资便利化81项、贸易便利化64项、金融开放创新23项、事中事后监管34项(图1)。第三,在贸易和引进外资方面效果明显。根据发展报告,先设立的11个自贸试验区共新设企业60多万家,外资企业近4万家,吸收了全国12%的外资,创造了12%的进出口额。第四,形成了全方位扩大开放的新格局。自贸试验区的总体布局考虑东、中、西部地区发展实际,推动形成东、中、西部地区协同改革开放的格局。在自贸试验区的探索中,沿海省份已全部参与并担负重要任务。试验区在投资、贸易和政府监管等领域积极探索,试验国际公认的制度和做法,开启了从被动接受国际经贸规则向主动对接国际经贸规则,个别领域探索新国际经贸规则的新阶段。

海南自由港开始部署、研究和推进。2018年4月,习近平宣布支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设,指出海南建设自由贸易港要体现中国特色,符合中国国情,符合海南发展定位,并学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式和管理方法。同月印发的《中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出,赋予海南经济特区改革开放新使命,建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港,解放思想、大胆创新,着力在建设现代化经济体系、实现高水平对外开放、提升旅游消费水平、服务国家重大战略、加强社会治理、打造一流生态环境、完善人才发展制度等方面进行探索。

2020年6月,中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》,提出到2025年,初步建立以贸易、投资、跨境资金流动、人员进出、运输来往和数据有序安全流动六大领域的自由化便利化为重点的政策制度体系,营商环境达到国内一流水平;到2035年,自由贸易港的制度体系和运作模式更加成熟,营商环境更加优化。海南自贸港是我国部署建设的第一个自贸港,意义重大。

2.主要问题

纵向比较,我国自贸试验区六年来的建设成就巨大,但从国际视野和我国以改革开放促进经济高质量发展的实际需要来看,我国自贸试验区建设仍任重道远。

一是开放行业不够宽。按照最新的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》,负面清单条目由原来的45条减至37条,缩减了18%,但对交通运输、邮政、信息传输和信息技术服务业、商务服务业以及教育、医疗和文化等行业仍有较多限制。根据世界经济合作与发展组织(OECD)2019年9月发布的外商投资限制指数,2018年中国外商投资限制指数为0.251,排名第六,仅比马来西亚、俄罗斯和印度尼西亚略好,大幅高于欧美发达国家。该指数主要从外国股权限制、歧视性筛选或批准机制、对主要外国人员的限制、业务限制四个方面衡量一国对外国直接投资的限制程度。就行业看,我国对外资准入限制较严格的行业主要集中在银行、保险、证券、电信、医疗、教育、文化、交通运输等。自贸试验区是新时代改革开放新高地,代表着我国当前改革开放的最高水平和未来改革开放的趋势,也在一定程度上预示着我国经济高质量发展的高度。应在全球范围内,结合我国实际发展需要,对标较高的市场准入水平,不断缩减市场准入负面清单,大幅降低外商投资限制指数。

二是开放层次不够深。近年来,一些高标准自由贸易协定不断增加。日本与欧盟签署日欧经济伙伴关系协定(EPA),规定在15年过渡期后,日本对欧盟实现94%的关税自由化水平,欧盟对日本达到99%的自由化水平;美国、墨西哥和加拿大达成的美墨加协定(USMCA),包括三国间农产品贸易实现零关税、汽车配件零关税和相互零补贴等内容;全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP),也实现了基本零关税、数据跨境自由流动、服务业开放、电子商务及市场准入、竞争性政策、国有企业和劳工、环保、知识产权保护等目标。自贸试验区作为我国最高水平国际经贸规则的试验田,应针对最新的国际经贸规则,进行相关改革创新试验和压力测试。

三是营商环境还需大力提升。在美国把我国定位为“战略竞争对手”的前提下,中美经贸摩擦和其他领域的对抗关系具有一定的长期性和严峻性。这是我国单方面难以把控的,也会对我国吸引外资产生较大负面影响。大力提升营商环境,提高对外资的吸引力,是我国扩大开放、应对中美经贸摩擦的一项可行措施。当前我国在办理施工许可证、获得信贷、纳税、执行合同、办理破产和劳动力市场监管等方面提升空间较大。自贸试验区在这方面大有可为。

(二)“十四五”时期自由贸易试验区和自由贸易港探索的目标与任务

按照设计方案,自贸试验区的建设目标是改革开放排头兵、创新发展先行者以及形成更多可复制、可推广的经验。具体任务主要是坚持制度创新、建设开放高地、服务国家战略、辐射带动周边和有效防控风险。从国际视角,自由贸易试验区应以制度创新为核心,对标国际高水平、高标准的贸易、投资规则、规制、管理、标准,以自由贸易为目标,充分发挥高水平开放的示范引领作用。自贸港是一国境内关外、资金货物人员自由进出的开放水平最高的特殊经济区域。到“十四五”末,海南自贸港应制度初成,国际标准的高水平开放格局初具。

1.基本建成新时期高水平全面对外开放新高地

自贸试验区和自贸港都应加快成为我国新时期全面对外开放的新高地。第一,试行全行业对外开放。自贸试验区和自贸港应更严格地实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。可考虑对自贸试验区的负面清单实施路线图计划,首先确定“十四五”时期负面清单的总体目标,然后据此按“一年一修”的进度逐步缩减。总体目标按照底线思维和风险可控的原则,对标国际高水平自由贸易区,结合我国经济和社会实际确定。自贸港可考虑建立更高标准的负面清单管理制度,清单条目应在自贸试验区的基础上大为压缩,同时结合我国国家治理体系和治理能力现代化的进程及需要,大力打造市场化、法治化、国际化营商环境。第二,扩大自贸试验区和自贸港的区域范围。自贸试验区和海南自贸港应切实承担起试验的功能,为其他地区提供可复制、可推广的经验。一旦条件成熟,可扩大试验的区域范围,如增设新的自贸试验区、自贸港,或将类似自贸试验区的开放高地拓展到整个省级行政区域等。第三,逐步确立以事中事后监管为主的监管原则。经济行政管理部门应以服务为主,确立服务性理念,建设服务型政府。试行最低门槛的事前行政审批制,以事中事后监管为主。第四,加快探索适应全球最高标准自贸区的压力试验区。近年来,一些主要发达经济体签署的自由贸易协定成为最高标准的自贸区,并开始产生全球性影响,这些经济体基本都是我国的重要贸易伙伴。自贸试验区和自贸港应对标当前全球最高标准的自贸区进行压力测试,从中发现我国对于高标准自由贸易的适应能力、我国的优势与短板,并总结具有全国意义的经验做法向全国推广。第五,探索完善涉外经贸法律和规则体系。在外商投资法等现有法律法规基础上,根据我国新时期对外开放的需要,适应全球高标准经贸规则,更加注重走出去的实际要求,逐步修订、完善涉外经贸法规体系。

2.提升高标准营商环境的试验区

营商环境是影响投资的重要因素。在世界银行2019年10月发布的《全球营商环境报告2020》中,我国营商环境又从2018年的第46位大幅跃升到第31位,提升15位,已连续两年入列全球营商环境改善幅度最大的十大经济体。“十四五”时期应再接再厉继续提升我国营商环境并稳定在更加靠前的位置,自贸试验区和自由贸易港更应在《优化营商环境条例》要求的基础上走得更远,打造国际一流、公平竞争的营商环境。世界银行的评价标准涵盖影响企业生命周期11个领域的监管法规,它们是开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管。这次营商环境的提升,来自于在开办企业、获得电力和跨境贸易等领域的努力。排名前10位的经济体,都在监管效率和质量上表现突出,包括施工期间的强制检查、获得电力、破产程序中向债权人提供的强有力保障以及自动化的专业商事法庭,这应该成为我国改进的方向。营商环境排名靠前的国家地区,如新西兰、新加坡、丹麦、中国香港、韩国、美国、英国等,都是发达或表现良好的经济体,也是预期稳定的投资目的地。加快探索构建对标全球最高水平的营商环境,应成为自贸试验区和自由贸易港的重要内容。海南自贸港建设,应对标香港、新加坡、鹿特丹和迪拜等当今最典型、开放度最高的自贸港,结合中国实际,在守住底线和风险可控的前提下,逐步推进,突出贸易自由和投资自由,至少可以在零关税、非关税贸易壁垒中的管理清单、扩大放开离岛退税、大幅降低企业和个人所得税、发展离岸金融结算、教育卫生文化领域开放、数字贸易领域开放等诸多领域有所作为。

3.推动形成高质量发展的产业体系

我国经济已转向高质量发展阶段,处于转变发展方式、优化经济结构和转换增长动力的攻关期,应坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展变革,建设现代化经济体系。自贸试验区建设应利用开放优势,外引内联,积极融入全球創新网络,在“十四五”时期初步形成高质量的产业体系。第一,发展先进制造业。充分利用新一轮科技革命和产业变革带来的历史机遇,加快发展创新驱动型高端制造业。推动互联网、物联网、大数据、人工智能和已有实体经济深度融合,大力发展高技术制造业。结合各自贸试验区产业基础,培育高科技产业链和若干世界级先进制造业集群。第二,发展现代服务业。从产业结构发展趋势看,全球正进入服务经济时代。服务业对我国国内生产总值(GDP)贡献率超过50%,已成为促进经济持续增长、拉动就业的第一大产业。国际贸易领域,鉴于服务贸易的增长趋势,未来可能出现货物贸易、服务贸易和数字贸易三足鼎立的贸易格局。通过联通技术等技术赋能,加之庞大的制造业基础,我国完全可能实现在服务经济时代的持续较快增长。应在现有基础上,继续扩大服务业开放,压缩负面清单,促进现代服务业发展。第三,进一步发挥自贸试验区和自贸港的产业带动作用和溢出效应。自贸试验区的发展应加大与当地和周边地区的产业融合、协同效应,努力形成较为完整的产业链、产业集群和产业优势,提升区域品牌效应。

二、促进开发区、综合保税区、边境经济合作区转型升级

(一)开发区、综合保税区、边境经济合作区的成就与存在的问题

1.主要成就

开发区指由国务院和省级人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发性区域。从1981年国务院批准在沿海开放城市建立经济技术开发区起,开发区已有近40年的历史。根据国家发展改革委、科技部、国土资源部等六部委发布的《中国开发区审核公告目录》(2018年版),我国目前共设立国家级开发区552家,其中经济技术开发区219家,重點发展以制造业为核心的现代产业体系;高新技术产业开发区156家,重点发展知识密集型、技术密集型产业。开发区是各地改革开放的先行区,为本地改革开放做出了历史性贡献。第一,开发区以鲜明的形式彰显了改革开放,带来了改革开放的新气象和新机遇。开发区往往设立在相对未开发区域,相对独立存在、单独发展,是引进外资集中、市场管理宽松、国际化程度高、税收优惠的特殊区域,是各地改革开放的一面旗帜。第二,开发区是引进外资的主要承载地。各地往往以方便土地使用、降低土地使用成本、税收减免等优惠条件,把开发区作为引进外资、招商引资的首选区域。第三,成为各地经济增长的重要贡献地。开发区营商环境较好、经济政策宽松、企业经营成本较低,往往是本地经济增长最快、对经济增长贡献较多的区域。国家级经济技术开发区是开发区的主力。2018年,全国219家国家级经济技术开发区实现地区生产总值10.2万亿元,占同期GDP比重11.3%;实现财政收入1.9万亿元,增幅高于同期全国平均水平1.5个百分点,占全国财政收入的比重10.6%;实际使用外资和外商投资企业再投资金额513亿美元,占全国吸收外资比重约20.4%;实现进出口总额61937亿元,占全国进出口总额的比重20.3%。

综合保税区是具有保税港区功能的海关特殊监管区域,由海关依规管理,执行保税港区的税收和外汇政策,具有保税区、出口加工区、保税物流区、港口的功能,发展重点是国际贸易、保税服务及出口加工等各类相关服务,可以开展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务。自2006年我国第一个综合保税区在苏州工业园区设立以来,目前已有73个综合保税区。作为开放型经济的重要平台,综合保税区在发展对外贸易、吸引外商投资、促进产业转型升级等方面发挥了重要作用。

边境经济合作区是设立在沿边开放城市,主要发展边境贸易和加工出口的经济功能区,承担着我国中西部地区对外开放、合作发展的重要职能。自1992年以来,经国务院批准的边境经济合作区17个,对发展我国与周边国家地区的经济贸易和睦邻友好关系、繁荣边疆少数民族地区经济发挥了积极作用。另外,为加快沿边开发开放、推进“一带一路”建设,国务院还相继批准在广西、云南、内蒙古、黑龙江设立7个沿边重点开发开放试验区,也取得明显成效。这些试验区特色产业迅速成长,经济实力大幅提升,相关改革不断深化,国际物流枢纽功能基本形成,民心相通作用加强。

2.主要问题

开发区的主要问题:一是部分开发区土地利用效率不高。开发区的建设模式一般是在规划的区域先搞征地拆迁、土地整治,从“三通一平”到“十一通一平”,再行招商引资,难免造成企业入驻不足、土地资源利用率不高的现象。二是开放引领作用不足。开发区在改革开放早期的引进外资、经济管理方式改革方面作用明显,但随着各地对外开放区域的扩大,开发区在扩大开放和促进改革的新措施、新模式方面的引领作用趋于弱化。三是开发区发展动能不足。当前以现代信息技术为核心的科技进步、产业变革发展迅猛,一些新业态、新模式迅速壮大,现代信息技术与传统产业的融合加快;产业链全球化趋势深入发展。开发区应以国际视野,更加注重引入发展新产业、新业态,增强长期增长能力,引领当地高质量发展。

综合保税区的特殊性在于海关监管方面,包括关税和非关税贸易壁垒等。目前各综合保税区对关税的监管较好,但对非关税壁垒的认识和利用不足。在综合保税区,不仅要利用保税区的零关税,更要利用非关税贸易壁垒中的贸易自由度。各综合保税区对此政策的利用较少。综合保税区还可以在研发设计、检测维修、销售服务等方面有所作为,并复制推广改革创新经验。

边境经济合作区和沿边重点开发开放试验区的优势在于地缘和政策。目前17个边境经济合作区和7个沿边重点开发开放试验区的开放合作重点,主要结合本区域的资源和产业优势,辐射能力有限,与我国其他对外开放政策和平台结合不够。另外,周边国家对人民币的认可度较高,可以借此推进人民币的国际使用。

(二)“十四五”时期转型升级的目标与任务

1.持续改善营商环境的探索区

对外开放平台首先应对标世界银行的评价体系改善营商环境。这是各开放平台自身基本能够做到的,无需依靠更多外部支持。自贸试验区已在改善营商环境、转变政府职能方面积累了大量可复制、可推广的经验,各开发区、综保区和边境经济合作区不妨结合本地实际,对照引入。另外,还可在竞争中性原则方面走在本区域甚至全国前列。除相关负面清单外,对国有经济、民营经济、混合所有制经济、外资及中外合资等各种所有制经济在市场准入、监管、税收优惠、贷款、补贴、采购等环节一视同仁,同等对待,对标国际通行做法,减少直至禁止窗口指导等歧视性做法,并落实监督评估考核机制。

2.持续减税降费的压力试验区

减少企业税费负担、规范税费征收目录及程序,是减轻企业负担、降低生产成本和引进外资、提高企业竞争力的有效手段。我国境内的企业税费负担在世界上处于较高水平。开发区、综合保税区和边境经济合作区在减少企业税收、关税和其他费用方面已有一些有益经验,如收税与补贴并用等。“十四五”时期,这些对外开放平台,可对标国际税费水平较低的开放经济体,大胆试行大力度的减税降费举措,如探索将企业所得税降到接近15%的水平,为本地积累经验做法。实行中可提出实施路线图,列明具体目标,分阶段稳步推进。

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