联合课题组

城市地下综合管廊（以下简称“综合管廊”）是城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力和燃气等市政管线的公共隧道。综合管廊是城市基础设施的重要组成部分，是支撑城市正常运行的重要生命线。

综合管廊全生命周期管理是指，面向城市高质量发展需求，科学统筹人力、信息、资金等资源，对综合管廊的规划、投资、建设、运营各环节进行综合协调的相关管理活动。它以实现综合管廊全生命周期的安全、有序、高效运行为目的。

一、北京市地下综合管廊建设管理开展及进展情况

近年来，北京市认真落实党中央、国务院重大决策部署，大力推进综合管廊建设，在管理组织体系建设、规划和建设协调、综合管廊运营监管和标准体系建设等方面进行了一系列探索实践，取得了重要成果。

（一）综合管廊规划建设基本情况

北京市建有全国第一条综合管廊，即1959年建成的东长安街综合管廊，全长1076米。之后陆续有中关村西区综合管廊和数条用户综合管廊建成，到2015年底，北京市建成综合管廊7条，总长度为27.57公里。截至2018年底，已建成和在建综合管廊30条，总长度为177.21公里。其中已建成综合管廊13条，总长度为52.55公里;在建综合管廊17条，总长度为124.66公里。目前已投入运营的综合管廊主要分布在东城、朝阳、海淀、丰台、石景山、通州、昌平和密云8个区。

2015年，《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）发布后，北京市启动了多项综合管廊工程规划，正式拉开了大规模建设的序幕。《北京市城市总体规划（2016年—2035年）》明确规定：北京市中心城区规划形成一轴、两环、多点、多片区的综合管廊布局，其他地区以重点功能区为先导规划建设综合管廊。要求到2020年全市建成综合管廊长度提高到150～200公里，到2035年达到450公里左右。

（二）初步形成综合管廊建设运营管理体系

依据北京市人民政府办公厅印发的《关于加强城市地下综合管廊建设管理的实施意见》（京政办发〔2018〕12号）、北京市城市管理委员会印发的《关于加强城市地下综合管廊运行维护管理工作的通知》（京管发〔2018〕72号）等相关文件精神，管理体系主要涉及政府和企业两个层面的管理。

在政府层面，北京市已经形成涵盖综合协调管理、专项管理、属地管理的组织管理体系。市城市管理委是综合管廊的行政主管部门，负责地下综合管廊规划、建设和运营的综合协调管理，以及综合管廊运营的监督管理等。市规划自然资源委、市发展改革委、市住房城乡建设委、市交通委、市公安局公安交通管理局和市应急管理局等相关部门，在各自职责范围内负责综合管廊的规划、投资、建设、安全应急等专项管理。电力、通信、广播电视、公共供水、再生水、排水、热力、燃气和城市照明等行业主管部门负责协调各管线进入综合管廊。各区城市管理委承担综合管廊的属地管理职能。北京市建立了综合管廊联席会议制度，负责协调指导全市综合管廊建设管理工作，联席会议成员单位包括市级行政专管部门、专项管理相关部门和各区政府，有序推进综合管廊建设运营管理工作。

在企业层面，主要涉及综合管廊建设单位、综合管廊运营管理单位和入廊管线单位等。综合管廊建设单位为综合管廊建设项目第一责任人，对投资效益、安全生产、工程质量及工程建设全过程承担主体责任。综合管廊运营管理单位负责综合管廊本体及附属设施的运行维护管理，入廊管线单位负责入廊管线及相关设施的维护及日常管理。

（三）健全完善综合管廊建设管理制度体系

健全运营监督管理制度。明确各管廊运营管理单位和入廊管线单位的相关职责，督促各管廊运营管理单位落实主体责任，建立完善各项管理制度和工作措施，保障综合管廊运营安全。制定综合管廊安全检查计划，开展运营安全检查，督促运营单位做好重大活动、节日和汛期保障。在国内率先建立综合管廊运行基本情况统计制度，掌握了已建成综合管廊的基本情况，为管理决策提供参考依据。开展综合管廊隐患排查治理管理制度研究，编制《地下综合管廊运行安全隐患排查管理指南》，指导运营单位和入廊管线单位隐患排查治理，保障运营安全。开展综合管廊有偿使用收费制度研究，形成分析报告和措施建议，为制定入廊收费参考标准和协调解决有关问题提供支撑。

建设标准规范及政策文件体系。梳理综合管廊相关国家标准、行业标准、地方标准及团体标准，结合实际建设并逐步完善北京市综合管廊标准体系。编制发布地方标准多项，包括《城市综合管廊工程设计规范》（DB11/ 1505-2017）、《城市综合管廊运行维护规范》（DB11/T 1576-2018）、《城市綜合管廊工程施工及质量验收规范》（DB11/T 1630-2019）、《城市综合管廊设施设备编码规范》（DB11/T 1670-2019）和《城市综合管廊智慧运营管理系统技术规范》（DB11/T 1669-2019）等。

二、北京市地下综合管廊建设管理遇到的问题及原因分析

（一）管理职责落实不到位

虽然北京市初步建立了综合管廊管理体系，但由于部分管理职责不够细化，管理内涵和界面不够清晰，造成部分管理主体的管理职责落实存在不到边、不到位的问题。如：区级管理主体职责不明晰，导致属地管理作用发挥不足，尚未形成完备的市、区两级监督管理体系;各类管线的管理部门对入廊管线管理介入较浅，多数行业法规和标准没有明确入廊管线的相关要求，使入廊管线管理的科学性和规范性受到影响，也增加了综合管廊管理部门和单位的压力。

（二）“规投建运”各环节衔接不畅

全过程管理的最终目标是确保管廊安全、运行高效，但目前规划、投资、建设各阶段之间，以及各阶段与运营阶段之间的衔接不紧密、有缝隙。如：在综合管廊规划阶段，未能充分考虑建设、运营阶段的需要，以及各入廊管线单位专业化运行管理的需要，可能造成设计不够集约、建设成本高、附属设施难满足运行需求和管线交叉影响防护等情况。因前期建设与后期运营往往分属不同的管理主体，加之建设单位主要考虑自身建设需求，对后期运行考虑不足，与后期运营管理单位沟通不够，导致运行阶段运行不便不畅。

（三）投融资保障不足

目前，北京市综合管廊建设费用来源方式为：市政府固定资产投资+管廊建设单位自筹。近几年，综合管廊项目大多随重点工程同步建设，政府出资30%，建设单位自筹70%。由于综合管廊总体建设资金投入大，且运营阶段的费用收取困难或运营收益回报不高，在短期难以收回成本，甚至存在一定的收益风险，对社会资本的吸引力较弱，由此导致建设单位融资压力较大且对建设投资收益的预期较低，影响参与建设的积极性。

（四）“有偿使用”难度大

为形成综合管廊合理收费机制，调动社会资本投入积极性，加快促进综合管廊建设发展，根据国家发展改革委、住房和城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》（发改价格〔2015〕2754号）精神，管线入廊后管线单位需要向综合管廊运营管理单位交纳入廊费和运行维护费用。因入廊管线单位短期缴纳的有偿使用费高，且入廊管线大多具有公益性、垄断性，其产品价格由政府定价，缴纳有偿使用费增加了管线单位成本，加之入廊管线的有偿使用费无渠道支出，由此造成入廊管线单位缴纳有偿使用费的积极性和主动性较弱。截止2018年底，已经投入运营的13条综合管廊中，仅有1条综合管廊收取了部分通信线缆和用户电力电缆的有偿使用费。

（五）基础管理支撑不够

虽然近几年北京市积极推进综合管廊建设管理，取得了一定成效，但与日本、法国等国家城市相比，北京市综合管廊建设管理起步较晚，实践管理经验仍不足，造成管理理论基础薄弱，实践工作支撑不足。国家层面缺乏针对综合管廊建设管理的相关法规，北京市也尚未制定综合管廊管理的地方法规，造成综合管廊管理工作缺乏有力依据。综合管廊信息化体系建设仍不完善，各运营单位信息数据不完整，对政府组织管理决策支撑不够。

三、推进北京市地下综合管廊全生命周期管理体系建设的总体思路

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实中央城市工作会议精神，按照党中央、国务院有关文件部署和要求，在广泛调研和借鉴国内外先进经验和做法的基础上，紧密结合北京市地下综合管廊建设管理工作实际，强化全球视野和战略思维，系统梳理全生命周期综合协调管理的重点难点问题，科学设定体系建设内容，注重机制创新，注重服务功能提升，使综合管廊建设管理更加适应新时代要求，更加适应经济社会发展和人民生活需要，不断增强城市治理能力，提升城市精细化管理水平。

（二）发展目标

综合管廊全生命周期管理体系建设发展的总体目标：面向建设国际一流的和谐宜居之都需求，建立“责任明确、机制顺畅、协调有序、保障有力”的全生命周期综合管理体系，为综合管廊高效集约、可持续发展提供坚实有力支撑。

阶段发展目标：

到2022年，初步建立责任清晰、机制顺畅、规章制度和技术标准较为完善的管理体系，实现已投入运行管廊的高效、安全、可靠运行，综合管廊管理水平达到国内领先。

到2025年，建成与首都城市功能定位相适应的、“责任明确、机制顺畅、协调有序、保障有力”的全生命周期管理体系，实现综合管廊投资、规划、建设、运营全生命周期各环节高效衔接，综合管廊管理水平达到国际先进水平。

（三）基本原则

坚持系统性原则。将综合管廊建设与管理作为一个系统工程，统筹管廊规划、投资、建设和运营各阶段，实现综合管廊整体效果和效率的最大化。

坚持协同性原则。按照协同、优化、高效的要求，加强政府部门之间、政府与企业之间的配合联动，实现综合管廊管理高效协同。

坚持创新性原则。针对综合管廊面临的诸多新形势、新问题，综合管廊管理通过开拓思路，实现持续创新，发挥政策的引领作用，发挥新技术对管理创新的驱动作用。

坚持规范性原则。加强法规标准体系建设，发挥法规和标准的引领作用，运用法规制度和标准规范指导综合管廊规划、建设、管理，依法依规推进综合管廊全生命周期各环节、各阶段工作，确保运营管理的科学性、规范性。

四、推进北京市地下综合管廊全生命周期管理体系建设的对策建议

（一）健全和完善综合协调管理体制

1.加强组织统筹，完善组织管理体系。落实综合管廊建设管理职责分工，进一步细化和明晰各相关部门在全生命周期各阶段的管理职责。推动区级综合管廊综合协调管理职责的明晰和落实，以属地管理为支撑，加强市级行政主管部门的政策指导和监督功能，逐步建立市区两级综合管廊组织管理体系，形成上下联动、点面结合的运营管理格局。推动综合管廊管理部门与入廊管线相关管理部门职责的衔接，确保无缝对接，逐步形成“市级综合统筹、部门分工协作、区级属地管理、企业主体履责、廊线协调配合”的组织管理体系。

2.加强各环节衔接，推进全生命周期各阶段的协调管理。编制综合管廊功能标准清单，控制管廊建设成本。依据综合管廊工程技术规范，在满足功能、安全的基础上，细化编制综合管廊项目功能建设标准清单，明确项目基本功能、建設规模、面积指标、建筑标准、建筑装修、设备设施和智能化系统等标准，加强先进技术、工艺应用，科学降低项目投资成本。

依托规划，编制管廊建设计划。按照专项规划，结合轨道交通建设、道路建设、管线改造等，科学制定综合管廊建设计划。在建设实施过程中，协调道路主管部门和轨道交通建设协调部门分别统筹城市道路和轨道交通与综合管廊的同步建设。

统筹优化行政审批流程。由于综合管廊的建设模式多样，有随路建设、随轨道建设、地下综合体建设等，考虑将综合管廊与其相关工程（地铁、道路、地下综合体），尤其是入廊管线的相关审批手续同步进行，以提高管理效率。

建立专业技术沟通协调机制。管廊运营管理单位应参与管廊建设、竣工验收的全过程。专业管线单位的设计、建设人员应前置到综合管廊的规划、建设阶段，明确入廊需求、管线数量规模，并提供专业的、有针对性的意见和建议，确保管廊的设计和建设工作有利于后期入廊管线的运行管理。

推动综合管廊与入廊管线竣工验收及运营移交相关制度的建立，确保竣工验收工作更及时科学。规范从建设向运营阶段过渡的移交程序，为长期运营管理工作提供良好开端。

（二）健全和完善全流程综合管理体系

1.加强入廊管理。在已规划建设综合管廊的区域，除技术条件无法实现入廊要求外，所有管线必须入廊;在综合管廊以外的位置新建管线的，规划、建设、路政等相关行政审批部门不予许可审批;既有管线应根据综合管廊规划建设情况和更新改造需求，有序迁移至综合管廊。

2.加强资产管理。按照国家相关法规，研究制定综合管廊产权确认政策，完善相关确权程序，有效保障综合管廊权利人权益;依法依规为综合管廊建设运营项目配置土地、物业等经营资源。

3.加强精细管理。探索综合管廊分类管理机制，根据市政范围内综合管廊和用户综合管廊的特点，通过制定差异化政策，实现精准管理。建立健全管廊运营单位考核评价制度，督促其提高服务标准，不断提升综合管廊运营水平。

（三）健全和完善综合管廊建设运营资金保障体系

1.拓展渠道，促进多元投融资体系建设。推进金融创新，深化金融领域与综合管廊项目的合作，构建多元的投融资机制。统筹用好政府投资基金、政策性开发性金融资金，协调银企政三方之间的关系，确保综合管廊顺利实施。鼓励综合管廊建设运营单位、各管线单位、金融机构与社会资本合作设立产业投资基金，定向支持综合管廊项目。支持符合条件的综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益债券，专项用于综合管廊建设项目。鼓励金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为综合管廊项目提供中长期信贷支持和综合金融服务。

2.健全机制，保障综合管廊可持续发展。制定完善的收费机制，明确收费原则、费用构成、收取流程和参考标准等可操作的措施，建立有偿使用制度。按照“一廊一费”原则，收费标准由管廊运营单位与入廊管线单位共同协商确定。意见不一致时，由政府部门共同委托第三方机构进行测算，并作为收费依据。

理顺价格机制，调动管线单位缴费积极性。入廊管线单位缴纳的有偿使用费可通过成本监审依法合规纳入企业成本，作为收费定价调整的依据。分类对待入管线单位情况，对于价格已經到位且能够覆盖成本的，由入廊企业交纳;对于价格尚未到位且靠财政补贴的，可以由政府通过增加管廊建设资金解决。

创新运营收费管理，有效解决收费难。由先干后算转变为“先算后干”。加强源头管控，统筹管廊项目建设期及运行期成本，实现项目全生命周期管控。在项目论证阶段，项目单位应会同入廊管线单位就综合管廊和入廊管线全生命周期成本收益进行测算，编制入廊费和运行维护费收费方案，并以此作为后期供需双方签订入廊协议的依据。

（四）健全和完善安全运行应急保障体系

1.督促运营单位和入廊管线单位落实安全生产主体责任。完善各项安全管理制度及应急预案，督促并指导管廊管理单位和入廊管线单位完善安全管理、巡查维护、隐患排查、风险管理等制度建设，保障综合管廊及管线安全平稳运行。构建管廊运营管理单位与属地政府、管线单位之间的应急联动机制，定期开展应急演练，做好突发事件处置和应急管理等工作。

2.提高综合管廊安全运行水平。构建综合管廊安全管理双控体系，包括建立综合管廊安全隐患分类标准和隐患排查治理体系，加强综合管廊风险评估与控制对策措施等。建立综合管廊外部施工安全防护机制，及时采集外部施工信息，对接安全保护措施及方案，施工中监测对管廊的影响，施工后对重点部位进行检测评估。推动综合管廊安全技术提升，对于暂不符合现行技术规范的综合管廊，应研究相应政策，引导管廊运营单位采用管理或技术手段降低管廊安全风险。

（五）健全和完善综合管廊建设运营制度保障

1.开展综合管廊立法需求调研。明确综合管廊管理中迫切需要通过法规程序解决的内容，以及现有各相关行业法规中遗漏的，或对相关内容规定不清晰的地方，研究有针对性的方案。同时，加紧研究制定综合管廊运营管理、有偿使用收费、隐患排查治理和外部施工安全防护等制度文件，进一步规范综合管廊管理。

2.研究建立综合管廊技术标准体系框架，推动综合管廊工程项目建设、工程验收、监控与报警设备安装施工、工程资料管理、设施设备编码、智慧运营管理系统和安全生产等级评定等地方标准编制，加强全生命周期标准规范体系建设。

3.持续推进综合管廊运行信息统计，科学构建统计指标体系，逐步建立综合管廊全生命周期信息管理体系，建立市区两级管理台账，为管理决策提供信息基础和参考依据。研究建设市—区域—项目三级信息化支撑体系，加强监控中心配建研究，合理确定监控中心设置规模，推进城市级、区域级、项目级监控中心建设，提升综合管廊信息化管理水平。

（课题组成员：刘克会、张燕峰、葛军、邓楠、刘欢、赵李萍）

（责任编辑：荣荣）