◇文/内蒙古社会主义学院 马 宁

铸牢中华民族共同体意识是习近平总书记在党的十九大报告中提出的有关民族理论的重大原创性论断，是实现中华民族伟大复兴的基础性工程和战略性任务。当前，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，边疆民族地区铸牢中华民族共同体意识的重要性和必要性更加凸显。伴随着国际国内形势深刻复杂的变化，民族工作的外部环境、客观条件发生根本性的改变，民族工作领域出现一些新的阶段性特征，边疆民族地区铸牢中华民族共同体意识也面临诸多风险挑战。铸牢中华民族共同体意识是一个系统工程，边疆民族地区铸牢中华民族共同体意识需要从理论建设、制度建设、机制建设、组织建设、法治建设等多方面着力、全方位发力。为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障是全面依法治国的应有之义，也是边疆民族地区进一步铸牢中华民族共同体意识的内在要求。近年来，我国一些边疆民族地区在健全完善相关法律法规体系方面进行了积极的探索和有益的实践。到目前为止，新疆、西藏、广西、宁夏、青海和内蒙古都相继制定并实施了促进民族团结进步、民族团结教育的地方性法规，标志着新时代以铸牢中华民族共同体为主线，促进民族团结进步的地方性立法实践取得实效，民族团结进步事业迈向了法治化进程。在各地已颁布的促进民族团结进步的地方性法规中，《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》（以下简称《条例》）有一定的代表性。《条例》全面准确贯彻习近平总书记关于民族工作的重要论述和对内蒙古重要讲话重要指示批示精神，聚焦突出“铸牢中华民族共同体意识”这条主线，着力提高依法治理民族事务的能力水平，具有鲜明的政治性和时代性，突出的科学性和实践性，显著的继承性和创新性，是新时代内蒙古自治推进区民族团结进步事业，铸牢中华民族共同体意识的重大法治实践。

一、《条例》编制颁行的动因和背景

（一）编制颁行《条例》是全面准确贯彻习近平总书记关于民族工作的重要论述和对内蒙古工作的重要指示精神的需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民族工作，把民族工作提到关乎党和国家工作全局的高度。习近平总书记在中央召开的多次关于民族工作的重要会议和十多次赴民族地区的考察调研等不同场合，提出了一系列关于民族工作的新理念、新思想和新要求，党中央就民族工作作出了重大决策部署。党的民族工作在理念和实践层面都实现了创新发展，我国民族团结进步事业取得了新的历史性成就。习近平总书记对民族工作的高度重视、对少数民族和民族地区经济社会发展的高度关切，充分体现在对民族地区的多次调研考察上。习近平总书记分别于2014年春节前夕和 2019年7月两次赴内蒙古自治区进行考察调研。2014年1月28日，习近平总书记在考察内蒙古时提出“守望相助”的重要理念并进行了具有时代性的深刻阐释。2019年7月16日，习近平总书记在内蒙古调研时指出：“内蒙古具有民族团结的光荣传统，要高举各民族大团结旗帜，全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，践行守望相助理念，铸牢中华民族共同体意识，把各族人民紧紧团结在党的周围，共同守卫祖国边疆，共同创造美好生活，在新时代继续保持模范自治区的崇高荣誉。”习近平总书记分别于2018年3月、2019年3月、2020年5月、2021年3月在全国两会期间，四次参加内蒙古代表团审议。提出 “三个扎实”的重要要求；强调“内蒙古自治区是我国最早成立的民族自治区，要坚持和完善民族区域自治制度，加强各民族交往交流交融，加快民族地区经济社会发展步伐，继续在促进各民族团结进步上走在前列”；要求内蒙古 “要倍加珍惜、继续坚持民族团结光荣传统和‘模范自治区’崇高荣誉，巩固发展民族团结大局。特别是要在坚持走中国特色解决民族问题正确道路、维护各民族大团结、铸牢中华民族共同体意识等重大问题上不断提高思想认识和工作水平。”

习近平总书记对内蒙古工作的重要讲话、重要指示精神，高瞻远瞩地指出了事关内蒙古全局和长远发展的一系列重大问题，构成了现代化内蒙古建设的顶层设计和行动纲领。习近平总书记提出的“守望相助”的重要理念，反复强调做好民族团结工作的重要要求，既是对内蒙古自治区成立以来民族团结进步事业所取得成就的充分肯定，也是对新时代内蒙古在全国民族工作大局中承担的特殊重要责任的指引，更是对内蒙古继往开来、创新推进民族团结，铸牢中华民族共同体意识的殷切期望。全面准确贯彻习近平总书记关于民族工作的重要论述和对内蒙古工作的重要指示精神的需要在思想上学深悟透、行动上贯彻落实、机制体制上提供保障，也需要固化上升为法律法规。编制颁行《条例》正是坚持法治思维、通过法治方式贯彻习近平总书记的重要论述和重要精神的必要举措。

（二）编制颁行《条例》是进一步铸牢中华民族共同体意识的需要

习近平总书记在党的十九大报告中首次提出“铸牢中华民族共同体意识”的重大原创性论断，为创新推进新时代民族工作指明了前进方向，为民族团结进步事业提供了根本遵循，开辟了马克思主义民族理论中国化的新境界。铸牢中华民族共同体意识是党中央民族工作的重大战略调整的集中体现；是做好新时代民族工作的主线；是实现民族复兴伟业中的基础性工程和战略性任务。对于边疆民族地区而言，铸牢中华民族共同体意识更是具有重大的现实意义。随着我国步入新发展阶段，影响我国发展和安全的国内外因素复杂多变。在此背景下，边疆民族地区铸牢中华民族共同体意识也面临着诸多风险挑战，表现为境外敌对势力长期利用宗教进行渗透；境内民族分裂、宗教极端、暴力恐怖势力仍在进行干扰破坏；跨境民族问题与周边民族主义思潮影响有回潮趋势；多元文化思潮冲击主流意识形态主导地位、弱化中华文化认同；大汉族主义与狭隘的民族主义并存等问题。边疆民族地区进一步铸牢中华民族共同体意识对于促进民族团结、社会稳定、边疆稳固，维护祖国统一，反对民族分裂、抵御境外渗透具有重要意义，能够为建设社会主义现代化强国，实现中华民族的伟大复兴凝聚磅礴的精神力量、夯实坚定的思想基础。如何铸牢中华民族共同体意识是摆在边疆各民族群众面前的一项重大课题和一个重要使命。

铸牢中华民族共同体意识的任务要求、实践路径是多方面、多途径的，在新的历史时期坚定不移的巩固和发展民族团结是关键环节。当前，我国民族团结进步事业进入了以铸牢中华民族共同体意识为主线的新的历史阶段，促进民族团结进步的总体要求、主题主线、具体任务、机制体制、载体方法、受众群体等都发生了相应的调整和变化。这就需要从多维途径推进铸牢中华民族共同体意识，包括发展经济、转变理念、宣传教育、理论研究、文化浸润、调整政策、创新实践、制度建设，其中自然也离不开制定出台相关的地方性法规、政府规章予以保障。统观《条例》的整体结构和具体条款，无论是“总则”部分开宗明义明确“主线”，还是任务章节部分从思想基础、经济基础、实践载体、社会协同、保障监督、法律责任等不同角度进行具体规定，都是紧紧围绕落实铸牢中华民族共同体意识这一战略任务展开，充分体现了对“主线”的聚焦和突出，形成了以铸牢中华民族共同体意识为主线推进民族团结事业的综合性地方法规。

（三）编制颁行《条例》是新时代提高依法治理民族事务水平的需要

依法治理民族事务是全面依法治国在民族工作领域的必然要求，是推进民族事务治理体系和治理能力现代化的必要之举。随着我国民族工作法治化建设水平的不断提升，目前已形成了以宪法为根本，以民族区域自治法为主干，包括有关法律法规以及地方性法规、自治条例和单行条例、规章在内的民族工作法律法规体系，成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，在依法治理民族事务方面发挥了重要作用。近年来，中办、国办印发《关于依法治理民族事务促进民族团结的意见》《关于加强和改进少数民族流动人口服务管理工作的意见》等重要文件，成为民族工作法律法规体系的重要补充，是依法管理民族事务、促进民族团结必须遵循的纲领性文件。

提高依法治理民族事务的水平，促进民族团结进步事业发展，需要落实宪法及民族工作法律法规、依法深入开展民族团结宣传教育和民族团结进步创建活动、依法保障各民族公民合法权益、依法妥善处理影响民族团结的矛盾纠纷，从立法、执法、普法、法宣、监督等多个层面进行全方位的提升。要增强各族群众的法律意识，坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结。要“坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题”。要不断弥补民族工作法律法规体系建设中的一些短板和不足。随着经济社会的快速发展，民族工作领域出现的新情况、新问题，但在相关法律法规中还存在立法空白、立法滞后、法律法规修订完善及清理工作滞后等问题。当前，开展两方面的工作尤为紧迫，一是“将维护民族团结、保障各民族合法权益的相关要求融入国家整个法律体系之中，为依法有效治理民族事务提供全面的法律支撑”；二是在维护国家法制统一和确保政令畅通的前提下，建立健全、修订完善涉及民族工作的地方性法规、自治条例和单行条例，通过常态化的法治手段引导和保障民族团结进步工作。《条例》正是在这样的背景下应运而生，《条例》作为内蒙古自治区首次出台的促进民族团结的一项综合性地方法规，填补了该领域地方立法工作的一项空白，是提升依法治理民族事务的能力水平，保障各民族合法权益，促进民族团结进步在法治建设方面的重要成果。

二、《条例》的逻辑架构和主要内容

《条例》共八章70条，全文九千余字，逻辑清晰、结构合理，内容全面、条款具体，具有较强的可操作性和执行性。从整体架构上讲，《条例》可分为三大板块。第一版块就是《条例》的第一章“总则”，共11条。该章从整体上提纲挈领的对《条例》本身进行了原则定位。从第一章“总则”的具体条款看，该章主要是按照习近平总书记关于民族工作的重要论述和对内蒙古工作的重要指示精神，新时代党和国家关于民族团结进步的方针政策和重大决策部署，以铸牢中华民族共同体意识为主线，对《条例》立法目的、适用范围、内蒙古自治区民族团结进步事业定位以及促进民族团结进步应当遵循的基本原则、追求的总体目标、践行的核心理念、弘扬的法治精神和依托的体制机制等内容作了总体规定。

《条例》的第二板块，是由第二章到第六章组成。第二板块是具体的任务条款，构成《条例》的主体部分。第二章“促进中华文化认同和文化传承”，共15条。该章主要按照习近平总书记关于民族工作的重要论述和党中央关于民族工作的重大部署，就坚定中华文化认同，促进各民族文化传承保护和创新交融等方面作了具体规定。第三章“促进各民族共同繁荣发展”，共9条。该章主要根据习近平总书记关于民族工作的重要论述和国家总体战略布局，落实党的十九届五中全会精神，结合内蒙古自治区经济社会发展实际，对促进各民族共同繁荣发展坚持的理念、选择的路径及具体的方式等作了明确规定，为促进民族团结进步奠定了物质基础。 第四章“民族团结进步创建”，共13条。该章主要按照党中央和内蒙古自治区党委的重要决策部署，就民族团结创建工作在民族团结进步事业中的定位、基本原则、创建方向、理念要求、具体措施、创建机制等内容作了明确的规定。第五章“加强社会协同”，共8条。该章主要贯彻落实党中央关于做好民族工作的总体要求，在加强社会协同、推动民族团结进步方面作了非常细致到位的规定，突显了《条例》的针对性和实操性。 第六章“保障与监督”，共9条。该章主要根据党中央有关文件精神，结合内蒙古自治区实际，明确规定民族团结进步工作保障监督的具体措施。

《条例》的第三板块是由第七章“法律责任”一章（共4条）和第八章“附则”组成。主要是按照国家有关法律法规，结合内蒙古自治区实际，对违反《条例》应承担的法律责任予以规定和明确，体现法规的国家强制力，目的是维护法律秩序，都具有一定的惩戒性和威慑性。第八章附则规定《条例》自2021年5月1日起施行。

具体来讲，《条例》的每一章都有自身的任务定位，有要解决的核心问题和对本章所关切内容的具体规定。习近平总书记多次强调，文化认同是最深层次的认同，是民族团结之根、民族和睦之魂。因此，将“促进中华文化认同和文化传承”作为《条例》的第二章内容，通过具体规定，深化各族群众对中华文化的认同，引导各族群众正确把握中华民族共同体意识与民族意识的关系，在增强对中华文化认同的基础上，促进各民族文化传承保护和创新交融。特别是在第十九条，对“全面加强国家通用语言文字教育，推行使用国家统编教材工作”作了详尽规定。同时规定“尊重、支持各少数民族语言文字的学习和使用，鼓励各民族互相学习语言文字，积极推进各民族学生同校共班。”民族团结进步事业不是空中楼阁、海市蜃楼，而是要让各族群众都过上好日子，让少数民族和民族地区同全国一道实现全面小康和现代化。因此，《条例》第四章“促进各民族共同繁荣发展”着重从加快少数民族和民族地区经济社会发展的角度展开，结合内蒙古区情，为促进民族团结进步奠定物质基础。习近平总书记强调：要把民族团结进步创建全面深入持久开展起来，创新方式载体，推动进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进连队、进宗教活动场所等。民族团结进步创建不是部门工作，也不是业务工作，是需要举全社会之力，调动多元社会主体共同参与的一项基础性工作。因此，《条例》专设一章，即第五章“加强社会协同”，对各族群众、各级群团组织、嘎查村（居委会）、家庭以及公共文化场所如何促进民族团结进步、开展民族团结进步创建的职责、权利和具体措施都以法规形式加以明确。《条例》的实施贯彻，既需要有机制体制的保障也离不开各级政府、各个部门和各族群众的监督，因此第六章设为“保障与监督”，进一步提升《条例》实施后的执行力。《条例》是涉及民族工作的综合性地方法规，上升到法规的层面就说明相关规定都是硬性的、刚性的要求，如果有违反条例规定的行为，就要承担相应的法律责任。因此，第七章为“法律责任”。从《条例》整体的逻辑架构看，第二章“促进中华文化认同和文化传承”为促进民族团结进步奠定思想基础；第三章“促进各民族共同繁荣发展”为促进民族团结进步奠定物质基础；第四章“民族团结进步创建”为开展民族团结进步创建提供载体依托 ；第五章“加强社会协同”为民族团结进步创建工作调动多元社会主体参与；第六章“保障与监督”为促进民族团结进步提供保障监督；第七章“法律责任”为促进保障民族团结进步明确法律责任。总之，《条例》每一章之间都有内在的逻辑关系和密切联系，是一个环环相扣、密不可分的有机统一体。

三、《条例》的主要特性

作为内蒙古自治区首次出台的促进民族团结进步的综合性地方法规，《条例》具有鲜明的政治性和时代性，突出的科学性和实践性，显著的继承性和创新性，是六种主要特性的有机统一。其一，《条例》是政治性与时代性的有机统一。“民族工作是政治性、政策性都很强的工作，要全面贯彻党的民族政策，坚持从政治上把握民族关系、看待民族问题，讲政治原则、讲政策策略、讲法治规范”。“要切实提高政治站位……坚持从政治和大局上认识问题、分析问题、解决问题，着力增强政治敏锐性和政治鉴别力，增强把握方向、把握大势、把握大局的政治能力，绝不能把政治性很强的工作当成一般性的、事务性的工作来抓，绝不能在方向性、原则性问题上出现偏差。”作为促进民族团结进步的地方性法规，《条例》把“坚持正确政治方向，增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’”作为遵循的首要原则，这在《条例》的总则和任务章节中都有充分的体现。《条例》的时代性则着重体现在《条例》起草的动因及最终颁行的全部内容都聚焦突显“铸牢中华民族共同体意识”这一新时代民族工作的主线，充分彰显了《条例》鲜明的时代性。其二，《条例》是科学性与实践性的有机统一。科学立法是立法的基本原则之一，是保证法律法规质量的重要基础和必要前提。《条例》从立法理念、立法程序、立法方法到立法内容都始终坚持“科学立法”的原则和精神。如，在《条例》立法程序方面，从最初拟订立法规划、制定立法计划，前期调查研究，起草《条例》草案；到司法行政机关按照立法程序，依据宪法、民族区域自治法等法律、法规，对送审稿进行认真审查、协调和修改；再到通过座谈研讨、书面征求意见、立法调研、公民讨论、专家论证、政协协商等形式和方法，广泛征求内蒙古自治区各盟市、各部门和社会各界的意见，直到最后通过内蒙古自治区人大常委会的审议、表决等各个环节都有充分体现了科学立法、民主立法、依法立法的基本原则和要求。务实管用是地方性法规具有生命力的根本前提，比较全国各地已颁行的有关促进民族团结进步、民族团结教育的地方性法规，《条例》的结构比较完整，内容更为细致全面，条款更加具体细化，充分体现了务实管用的原则，具有突出的实践性特征。其三，《条例》是继承性与创新性的有机统一。内蒙古自治区作为党的民族区域自治制度最早付诸实践的地方，在促进民族团结进步上具有光荣传统，习近平总书记曾充分肯定内蒙古自治区“长期以来民族团结工作做得是好的”。1947年5月1日，内蒙古各民族在中国共产党领导下，走上了在中华民族大家庭内部以民族区域自治形式实现自由解放的正确道路。新中国成立后，内蒙古创造了“齐心协力建包钢”“三千孤儿入内蒙”“最美草原为航天”等历史佳话。在党的领导下，内蒙古各民族在革命、建设、改革、发展的各个历史时期为促进民族团结进步进行了诸多实践探索。当下把这些经过历史和实践检验的、行之有效的、具有时代价值的政策、机制和具体工作方法上升到法规层面尤为必要。《条例》正是秉承这一理念，继承内蒙古促进民族团结进步的光荣传统，紧密结合内蒙古实际，规定了一系列促进民族团结进步的具体条款。此外，《条例》始终坚持创新精神和创新理念。《条例》的创新性一方面体现在整体逻辑架构上，“总则”统领全部章节，其余各章节都是服从服务于“总则”，每一章之间都有内在的逻辑关系，形成有机的统一体。同时，在每一章的第一条都有一个总的原则性的规定，使各章节的内容更加聚焦主线、突出主题。另一方面，体现在具体的内容条款中。如，《条例》的第四章第三十七条，将民族团结进步创建的主体由原来的“七进”扩充为“八进”，增加了“进网络”，为在互联网及新媒体应用领域推进民族团结进步创建提供了法规依据。诸如上述例证的创新点不一而足，此处就不作赘述。总之，从立法创新的角度讲，《条例》也是一个较好的地方立法创新的范例。