摘要：为完善档案法规体系，促进新修订《档案法》实施，应按照遵循档案法立法导向和法律文本、面向档案工作实践、契合档案事业发展趋向、降低档案制度转换成本的思路，从保障档案利用权利、鼓励档案社会参与、加强档案信息化建设、推进档案资源共建共享、优化档案公共服务、明确档案管理责任、强化档案监督检查等七个方面加强新修订《档案法》配套制度建设，从而夯实新时期档案事业规范化、制度化和现代化发展的制度基础。

关键词：档案法 档案法配套制度 配套制度建设

Abstract： In order to improve the system of ar？ chives laws and regulations， promote the imple？ mentation of the newly revised Archives Law， and consolidate the institutional foundation for the stan？ dardization， institutionalization and modernization of archival cause in the new era， we should follow the idea of "following the legislative guidance and text of archives law， facing the practice of Archival work， conforming to the development trend of ar？ chival cause， and reducing the cost of archives sys？ tem conversion"， so as to strengthen the support？ ing system construction of the newly revised Ar？ chives Law from the following seven aspects： pro？ tecting the rights of archives utilization， encourag？ ing the social participation of archives， strengthen？ ing the construction of archives informatization， pro？ moting the co-construction and sharing of archives resources， optimizing the public service of archives， clarifying the responsibility of archives manage？ ment， and strengthening the supervision and in？ spection of archives.

Keywords： Archives law； Archives law support？ ing system； Supporting system construction

經过几十年的档案法规体系建设，我国形成了以《中华人民共和国档案法》为核心，由上百部档案工作行政法规、地方性法规及规章构成的较为完备的档案法规体系，基本涵盖档案工作的主要环节和重点领域，为档案管理现代化提供了根本遵循。但档案法规体系仍存在一些短板和弱项，主要表现在科学性、及时性、有效性不足，制度缺失和滞后问题愈发严重，构建系统完备、协调统一的档案法规体系仍任重道远。[1]2020年6月，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称“新修订《档案法》”），并于2021年1月1日起施行。该法在立法理念、文本内容和程序设计方面更加注重回应档案治理现代化、档案工作数字转型、社会力量参与档案事务等现实诉求，进一步提升了档案法规体系的科学性和适应性。考虑到新修订《档案法》的相关规定仍然较为原则和笼统，如社会享有依法利用档案的权利、鼓励和支持社会力量参与档案事业发展等规定，还需要具体的配套制度对其予以细化和落实。就此而言，一部法律的制定只是起点，健全法律体系并做出相应调试与良善法律制度在社会实践中的一体遵行，才是更为重大的挑战，而配套制度的健全恰恰是制度跃出静态的纸面文本、投射于鲜活之社会实践的前提要件。[2]因此，明确新修订《档案法》配套制度建设的基本思路和重点内容，是完善档案法规体系的有效途径，也是确保新修订《档案法》真正实施和效力发挥的重要保障。

一、新修订《档案法》配套制度建设的基本思路

从制度功能上来看，档案法配套制度是档案法规体系的重要组成部分，与档案法相互配合共同发挥着规范档案工作、调节档案社会关系的作用；从制度内容上来看，档案法配套制度是档案法立法理念与立法内容的细化和延伸，是对档案法法律文本原则性内容或未尽事宜的补充；从制度运行上来看，档案法配套制度相较于档案法的稳定性更具操作性和灵活性，对档案工作实践的影响更为明显和具体；从法律效力上来看，档案法配套制度的法律位阶和效力等级低于档案法，与档案法属于上位法和下位法的关系，其制度内容不得与档案法相抵触。基于上述认识，在新修订《档案法》配套制度建设的过程中，应按照遵循档案法立法导向和法律文本、面向档案工作实践、契合档案事业发展趋向、降低档案制度转换成本的思路，完善以档案法为核心、以档案法配套制度为支撑的档案法规体系。

（一）遵循档案法价值导向和法律文本，完善档案法规体系

档案法配套制度建设的一个重要目的是与档案法共同形成结构合理、内容完备、运行有效的档案法规体系，以便提高档案制度指导和规范档案工作的效能。档案法作为档案法配套制度建设的法律依据，要求档案法配套制度在建设过程中应贯彻档案法的价值导向，遵循档案法的文本条款。具体来讲，一方面，档案法配套制度的内容要与档案法的立法精神和立法目的相一致，例如，新修订《档案法》规定社会组织和个人享有档案利用的权利，这就要求档案利用服务制度、档案开放制度等档案法配套制度随之做出调整，以便保障社会组织和个人档案利用权利的实现；另一方面，档案法配套制度应能够促进档案法相关规定的实施，例如，新修订《档案法》规定“电子档案与传统档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，这就要求电子档案管理制度、电子证据认定制度等档案法配套制度能够保证电子档案法律效力的发挥。

（二）面向档案工作实践，提升档案法配套制度的可操作性

档案法配套制度在内容设计上可以更为灵活和具体，是对档案法法律条款的有力补充。随着新技术、新理念在档案实践中应用领域和作用范围的拓展，档案工作在制度化发展方面面临着更为严峻的挑战。这就要求档案法配套制度建设更多地面向档案工作实践，并在档案法的基本框架内不断地细化和优化档案工作的相关规定、政策和标准，以便提高档案法配套制度的可行性和可操作性。例如，新修订《档案法》提出将“反映基层群众性自治组织城乡社会治理、服务活动的；反映历史上各时期国家治理活动、经济科技发展、社会历史面貌、文化习俗、生态环境的”材料纳入归档范围，但是现有档案收集制度、档案鉴定制度、文件材料归档制度等档案法配套制度对上述内容的规定尚不完善。这就要求在档案法配套制度建设过程中，进一步细化相关材料收集的责任主体、归档的时限要求以及鉴定的价值标准等，确保新修订《档案法》得以落实。

（三）契合档案事业发展趋向，增强档案法配套制度的预见性

档案法是调整档案社会关系、协调档案利益诉求、明确档案权责范围的重要依据，要求具有一定的稳定性和连续性，这使得档案法的制定和生效程序极为复杂，也导致档案法在面对不断变化的社会环境和工作需求时呈现出一定的滞后性。相较于档案法的稳定性，档案法配套制度在应对档案工作环境变化、解决档案工作现实问题中具有一定的灵活性。此外，档案法配套制度的制定程序相对简单，可以及时地将档案工作中的有益经验、先进做法上升为档案规章制度。例如，在档案法配套制度建设过程中，可以根据档案法关于“鼓励社会力量参与和支持档案事业发展”的立法导向，采取先试先行的方式，积极探索社会力量参与民间档案馆建设、公共档案管理、档案外包服务等的路径和模式，并将相关做法制度化、规范化和体系化，从而更好地适应档案事业发展的要求和趋势。

（四）降低档案制度转换成本，增进档案法配套制度的运行效率

档案法配套制度建设，既包括原有档案制度的修改废，也包括新档案制度的设立和运行。从成本/受益的角度来看，在档案制度变迁过程中，一方面，由于新的档案制度环境的营造，将会调动利益受益方的积极性，约束不良行为的发生，从而产生新的机会收益；另一方面，由于新旧档案制度转轨，要求进行新的档案制度宣传、档案制度学习和档案制度实施，在此过程就会产生一定的制度摩擦，形成相应的制度转换成本，从而增加档案法配套制度实施的难度。因此，加强档案法配套制度建设必须树立成本观念，尽可能地保持档案制度的协调性、连续性和有序性。具体来讲，新增加的档案法配套制度在理念和内容上既要体现新的档案工作要求，也要避免与已有档案制度的冲突；新修改的档案法配套制度要在保证制度效果的同时尽量减少制度调整的幅度，避免给档案实践部门带来过多的工作负担。

二、新修订《档案法》配套制度建设的重点内容

新修订《档案法》根据经济社会发展需求和档案工作实践的变化，由原来的6章27条修改为8章53条，更加注重从保障档案利用权利、鼓励档案社会参与、加强档案信息化建设、推进档案资源共建共享、优化档案公共服务、明确档案管理责任、强化档案监督检查等方面推进档案事业的发展转型。新修订《档案法》确定了今后档案工作的基本方向和主要原则，但与上述内容相关的具体的制度措施还需要通过实施条例和一系列配套的法规规章加以细化。这就要求地方和有关部门着力推进档案法配套制度建设，构建起系统完备、科学规范、可操作性强的档案法规体系，从而确保与新修订《档案法》的精神和相关规定相互衔接协调。[3]

（一）档案利用权利保障制度

按照档案权利与档案义务相统一的原则，新修订《档案法》明确提出：“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利。”相较于原先档案法只强调保护档案的义务，这是自中华人民共和国成立以来对公民档案利用权利最明确、最直接、最有力的规定，体现了我国法治和檔案事业的进步，将极大地推动我国档案事业的创新发展。[4]为保障档案利用权利的实现，还需要在档案法配套制度中进一步完善档案开放鉴定制度、档案利用服务制度、档案服务监管制度等，从而明确档案利用权利的范围、实现方式和救济途径。

（二）档案事务社会参与制度

鼓励和支持社会力量参与档案事务，是“共建共享共治”社会治理格局重塑背景下档案事业发展走向开放、走向现代化的重要一步。在法规政策层面，新修订《档案法》和《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》已经明确了社会力量参与档案事务的正当性和必要性，但是由于现有档案制度对社会力量参与档案事务的制度规范、机制保障、体系支持相对不足，降低了社会力量参与档案事务的深度和成效[5]。这就要求在档案法配套制度建设中，明确社会力量参与公共档案管理、私人档案馆建设、社会档案收藏、档案事务性服务、档案发展基金设置等方面的范围、形式、权力边界和条件要求。

（三）档案信息化建设制度

我国在档案信息化建设的制度构建方面，已经制定了《电子公文归档管理暂行办法》《电子文件归档与电子档案管理规范》《档案移动服务平台建设指南》等多项法规标准，为档案信息化建设提供了有力支撑。“档案信息化建设”专章入法是我国档案信息化建设历程中的重要里程碑，为数字转型时期的档案信息化建设提供全面的法律保障，[6]其从合规性、技术性的角度对电子档案管理、电子档案法律效力认定、档案数字资源安全保存和有效利用等提出了更高的要求，对当前整合程度相对较低的档案信息化建设制度形成了冲击。这就需要相关部门进一步细化和协调电子文件归档、电子档案管理、数字档案资源保全等的内容，提升相关制度的整合力度和协调程度。

（四）档案资源共建共享制度

“推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区、跨部门共享利用”，是新修订《档案法》在档案信息资源共建共享方面的新要求，也是服务型政府建设背景下“让数据多跑腿，让群众少跑路”的具体体现。从目前我国档案信息资源共享服务的实践情况来看，局部地区或单一部门主导的档案信息资源利用服务仍然是主流，跨区域、跨部门的档案信息资源共建共享尚处在理论探讨或局部试点阶段，在更大范围内实现档案信息资源的共建共享还存在一定难度。因此，还需从档案数据开放、档案数据流通、档案数据交换、档案数据整合、档案数据协同服务等方面，推进档案信息资源共建共享制度建设。

（五）档案公共服务供给制度

档案工作坚持“对历史负责、为现实服务、替未来着想”的宗旨，遵循“为党管档、为国守史、为民服务”的原则，提供档案公共服务是档案工作的内在要求。新修订《档案法》要求档案馆“不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平”，并“加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”，从而明确了档案公共服务供给的方向和重点。因此，一方面，要在加大档案开放力度的基础上，加强面向社会公众的档案信息查询服务、档案公共文化服务、档案社会教育制度建设；另一方面，应在提升档案信息整理和档案数据分析的基础上，完善面向重大突发事件应对的参考咨询和决策支持服务制度。此外，在档案公共服务供给制度建设过程中还应注重与信息公开制度的协调问题，即档案馆相关信息的公开在适用法律上没有出现竞合情况时还需遵守《中华人民共和国政府信息公开条例》《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》等有关法律法规的规定，不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益。[7]

（六）档案工作责任制度

新修订《档案法》指出“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制，依法健全档案管理制度”，从而明确了档案工作责任制度建设的责任主体和主要目标。为了健全和落实档案工作责任制度，一方面，要按照权责一致的原则细化责任主体和责任事项，明确档案形成单位、档案保管机构、档案监管部门及其党政负责人、业务负责人等在档案工作中的主体责任、直接责任和监管责任；另一方面，规范档案工作责任制度的运行，将包括企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人和其他法人的法人单位及其法人代表，视为档案业务管理的第一责任人，提升法人单位内部档案制度责任主体的权力等级，确保档案工作责任制度在业务管理环节的执行。[8]

（七）档案监督检查制度

档案执法检查是档案行政主管部门行使监督职权的重要形式和有力抓手。[9]对档案管理制度运行、档案业务管理、档案工作人员管理、档案保管设施配置、档案信息化建设和信息安全保障、档案违法行为、档案权力行使等实施监督或检查，是新修订《档案法》赋予档案主管部门和相关涉档主体的权力。为了保障档案监督检查的有效进行，需要重点加强以档案主管部门主导的档案行政监督检查制度和以社会力量参与的档案权力行使监督制度建设。具体来讲，需要结合档案监督检查的工作内容、监督方式、检查标准和法定程序，构建由单位内部监督与社会外部监督、档案法律监督与档案行政监督、部门常态化监督与政府回应性监管、组织事中监督与用户事后监督相结合的档案监督检查制度，从而完善档案监督检查制度体系，增强档案监督检查效果。

三、结语

制度作为国家治理的基本支撑和基本方式，与法治历来不可分割。现代国家治理实践表明，制度的完善必然呼唤法治的加强，反之法治的懈怠也必然是制度缺失的结果。[10]可以说，作为档案法规体系重要内容的新修订《档案法》及其配套制度，两者相互作用、互为支撑，共同构成档案法实施和档案工作规范化发展的制度基础。因此，在推进档案法治现代化的进程中，既要关注档案法的制定、修订和实施，也要注重档案法配套制度的建设和完善，以便更好地适应内外部环境变化对档案事业发展的冲击，促进新的时代背景下档案事业的规范化、制度化和现代化发展。

*本文系國家社科基金重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（项目编号：17ATQ012）、河南省社科规划青年项目“治理现代化语境下档案制度效能提升研究”（项目编号：2020CZH008）阶段性成果，并受到河南省博士后经费资助。

注释及参考文献：

[1]杜梅.改革开放以来的档案法规体系建设[J].中国档案，2018（11）：25-27.

[2]侯卓，胡瑞琪.创制与延展：治理语境下《预算法》实施若干配套制度的思考[J].学习与实践，2014（7）：80-87.

[3]陆国强.为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障[EB/OL].[2020-09-15].https：//wap.people？ app.com/article/5640943/5563201？from=timeline&isap？ pinstalled=0.

[4]徐拥军，龙家庆.一部彰显公民档案利用权利的良法[N].中国档案报，2020-07-06（1）.

[5]常大伟.合作治理视域下档案社会参与能力建设研究[J].浙江档案，2020（8）：10-12.

[6]钱毅.全面保障档案信息化工作，助推社会数字转型：新修订《档案法》信息化条款述评[J].北京档案， 2020（10）：4-7.

[7]邢变变.新旧《档案法》规制下档案开放利用在司法案件中的变化与应对：以中国裁判文书网39篇文书所涉案件为例[J].北京档案，2020（11）：10-13.

[8]常大伟.国家治理现代化视野下的档案制度改革[J].档案学通讯，2019（6）：11-17.

[9]迟春庆.加强和改进档案执法检查的思考与实践：以北京市丰台区档案局为例[J].北京档案，2019（8）： 36-37.

[10]包心鉴.制度现代化：国家治理现代化的实质与指向[J].社会科学研究，2015（2）：6-10.

作者信息：郑州大学信息管理学院