孟继民 闫莉 张婉玉

〔内容提要〕本文基于对中国对外开放特征的辨析，提出建设大连自由贸易港，是打造东北对外开放新前沿，通过开放促进东北振兴发展的关键举措。辽宁需要认真研究和复制海南自贸港的政策，立足大连自贸港构建东北开放合作新高地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全，形成国家应对百年之未有大变局的南北战略支撑点。

〔关键词〕辽宁振兴 对外开放 自由贸易港 对策建议

东北振兴需要打造对外开放新前沿，补齐开放合作短板，辽宁首当其冲，应该发挥重要作用。通过辨析对外开放的政策性、区域性、梯度性，开放功能区从经济特区、开发区、出口加工区、保税区到自由贸易区，不同时期有不同的对外开放前沿。现在探索建设自由贸易港，成为新时期对外开放最前沿。对外开放的关键是政策开放，东北特别是辽宁需要积极争取国家政策支持，通过对标海南自由贸易港，筹建大连自由贸易港，形成打造东北对外开放新前沿、加快东北振兴发展的助推器，形成南有海南自贸港、北有大连自贸港的国家应对百年之未有大变局的南北战略支撑点。

一、中国对外开放的特征辨析

从1978年3月开始改革开放以来，可以看到对外开放的政策性、区域性、梯度性特征，这是由改革开放初期的发展状况和实施策略所决定的。辨析这些特征，对认识、理解和打造对外开放前沿，通过加强开放合作促进辽宁发展振兴，具有重要的现实意义。

对外开放的政策性，表明对外开放本质上是国家政策的开放，是国家投资、贸易、税收、海关、边境政策的开放。在难以全境对外开放的阶段，选择几个战略性区域进行试验，总结经验后逐步推广，是改革开放的成功做法和实施策略。对外开放中的政策开放，包括外商投資、税收优惠、海关监管，涉外人员出入境管理等政策，都是中央的政策权限，例如设立经济特区是经过全国人民代表大会审议通过的，设立海南自由贸易港是经过中共中央、国务院批准，税收政策特别是进出口关税政策是国务院权限，设置口岸和口岸开放运行，都需要国家批准。总之，只有国家批准同意的地区才能对外开放，最高程度的开放由最高国家机构批准。

开放的区域性是指中国整体不具备同时对外开放条件时，选择局部地区对外开放，形成适合国际化发展的政策区。作为对外开放的重要标志，在1980年8月率先在南方沿海地区设立了深圳等经济特区，特区内对“三资”企业实行“免二减三”、生产型企业所得税按15%计征的优惠政策。随后于1984年9月从大连开始，在沿海和内陆地区先后设立了国家级经济技术开发区，相继设立保税区、边境贸易合作区，出口加工区、苏州工业园区、国家级高新技术产业开发区、国家级新区等。1990年4月国家决定开发浦东，1992年10月国务院批复设立浦东新区，享受经济技术开发区和经济特区的政策。1998年4月，海南省全境设立为经济特区，在2010年5月，在新疆维吾尔族自治区设立了喀什经济特区和霍尔果斯经济特区。作为对外开放的新举措，2013年8月国务院批准在上海设立了首个自由贸易试验区，核心是营造一个符合国际惯例的，对投资者有吸引力的国际商业环境。2018年4月宣布在海南省全境建设自由贸易区，2020年6月中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》。自由贸易港作为中国自由贸易试验区建设的升级版，尝试取消或最大程度简化入区货物的贸易管制措施，实现不报关、不完税、放开转口贸易，达到对外开放的新水平，成为现在对外开放的新前沿。

自由贸易港是自贸试验区的升级版，与自贸区相比，自贸港的“自由”范围更广泛，除了贸易自由外，还包括投资自由，资金流动自由，雇工自由、经营自由、经营人员出入境自由等。在贸易、金融、服务业等领域对接国际贸易投资新规则，形成开放层次更高、力度更大，程度更高的开放新高地，也是中国明示对外开放决心、推动国际化合作、探索未来发展之路的新举措。

开放的梯次性是从东南沿海逐步向北，再由沿海、沿边向内陆逐步开放的制度安排。国家首先在靠近香港、澳门、台湾的南方沿海地区设立了深圳、珠海、厦门和汕头四个经济特区，率先从珠三角地区对外开放。1992年邓小平南方谈话以后，正式开发开放上海浦东新区，标志着国家对外开放的前沿地带扩展到长三角地区。按对外开放的总体布局，辽东半岛对外开放，标志着开放拓展到环渤海地区，在内陆省会城市等地区相继建立了国家级经济技术开发区等开放功能区。从沿边、沿江、沿河地区相继向内陆地区开放，逐步形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。

二、辽宁打造东北地区对外开放新前沿的具体目标

由于至今还没有在环渤海地区设立经济特区，也没有自由贸易港，从对外开放程度进行辨析，环渤海和东北地区，现在还不是严格意义上的对外开放前沿地带。因为对外开放新前沿是自由贸易港，所以，辽宁打造东北地区对外开放新前沿的目标，就是要积极对标海南自贸港，筹建大连自由贸易港。

自由贸易港作为设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。当前，世界著名的自由贸易港包括中国香港、新加坡、迪拜等。东北地区还不是对外开放的前沿地带，也间接佐证了东北对外开放滞后的状态，印证了国家梯度开放政策的滞后效应，这也是为什么中央提出要东北区打造对外开放新前沿的原因。

党的十九大报告提出“深化改革加快东北等老工业基地振兴”“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”等重要论述，2019年8月26日召开的中央财经委员会第五次会议提出，东北地区要打造对外开放新前沿，对西部、中部、东南沿海等地区都没有此要求。这为继续通过改革开放，促进东北振兴，明确了要求、方向和路径，为东北地区特别是辽宁通过建设大连自由贸易港带动振兴，提供了难得机遇和工作抓手。

东北地区打造对外开放新前沿，辽宁要首当其冲，责无旁贷，具体任务就是在东北加快建设自由贸易港，辽宁省大连市最具条件。大连历史上三度是国际自由贸易港，处在东北亚经济圈核心区域，又是东北对外开放的门户，通过建设自由贸易港打造东北对外开放最前沿，大连市在2018年全国两会期间，提交了《关于支持大连建设全国首批自由贸易港的建议》，列举了大连区位优势明显、港口条件优越、开放体系健全、贸易基础雄厚的四大优势。2018年1月27日时任辽宁省省长唐一军在政府工作报告中，提出“支持大连探索创建自由贸易港”。辽宁省同年向国务院提出了建设大连自贸港的申请。期待大连进一步优化建设方案，迈出建设的实质步伐。

如何落实国家打造对外开放新前沿的要求，建设东北的大连自由贸易港，是利用国家政策红利，通过开放促进东北振兴发展的关键举措。建设大连自由贸易港的方案思路是，按照“境内关外、一线放开、二线管住，区内贸易、投资、金融、运输自由”等基本原则，形成全域封闭化、信息化、集约化的监管体系，实施对接国家通行标准的贸易自由化、投资自由化、金融国际化、管理现代化体制机制，形成港内高度自由、改革系统集成、政策资源汇聚、引领效应显著、风险有效防控的综合改革开放平台。通过划定电子围栏，在封闭区域内，实行与海南自贸港类似的政策，形成东北亚的国际贸易、投资、金融、服务的开放前沿。

在十九大报告提出“探索建设自由贸易港”之后，多个省份尤其是有港口的省份态度积极，不少地方已经形成了初步方案。除了海南正在建设自由贸易港之外，包括辽宁、上海、浙江、天津、广东、四川、山东等沿海内陆10余个省份申请建设自由贸易港。东北地区通过建设大连自由贸易港，打造对外开放新前沿，是辽宁和大连的责任担当，也是东北地区的希望所在，甚至是东北能否加快振兴的决定性机會。在筹建大连自贸港的同时，要积极发挥辽宁自由贸易试验区、保税区、开发区和边境贸易合作区的作用，发挥好现有政策开放区的作用，利用自由贸易试验区先行先试的优势，继续扩大对外开放，通过开放倒逼改革，推动辽宁振兴发展。注重发挥辽宁自贸区大连片区建设（自由贸易港申办）工作领导小组的作用，加大工作推进力度。

三、加快建设东北开放合作新高地的具体举措

国家区域发展战略部署已经明确，在“十四五”规划时期和远景目标期，东北振兴要取得新突破，要打造对外开放新前沿，建设开放合作新高地。中国对外开放的政策高地主要集中在探索建设自由贸易港，包括筹建东北的自由贸易港，辽宁特别是大连要有担当和勇气，主动学习对接海南自贸港的做法和经验，积极创造条件，不断完善建设大连自贸港的方案，及时向国家部委汇报进展和争取支持，以便争取国家尽早批复，尽快进入实施阶段。

一是提高站位形成共识。中国对外开放的新前沿就是建设自由贸易港，打造东北地区对外开放新前沿就是要建设东北的大连自由贸易港，形成东北地区对外开放的新高地。应该充分认识到，梯度对外开放的北上区域已经来到环渤海和东北地区的交汇区，改革开放的基本国策与振兴东北的区域战略形成叠加合力，以及打造东北对外开放新前沿政策信号的综合作用，会推动大连自贸港建设成为现实，这是辽宁和大连争取国家对外开放政策支持的中心任务。

二是高起点规划高标准建设。要参照海南自贸港和上海自贸区的经验，结合东北区域特点，特别是结合大连自身实际，出台探索适于打造对外开放新前沿的开放措施。借鉴国际通行做法，建设货物贸易更自由、人才流动更顺畅、资金来去更自由的大连自由贸易港。做到高起点规划、高水平设计、高标准建设、高速度发展，最终建成贸易自由度领先日韩、服务东北亚合作的对外开放新高地。

三是不等不靠务实推进开放合作。用好用足国家给予的各项支持政策，利用自贸区先行先试的有利条件，加大政策的自主创新力度，继续发挥保税区、出口加工区、边境贸易合作区、开发区、示范区的开放平台作用，为进一步扩大开放创造条件。加快落实辽宁沿海经济带高质量发展规划，服务东北腹地的对外开放，深度融入“一带一路”建设，更好融入国内国际双循环，通过开放倒逼改革，推动对外合作发展，通过打造东北地区对外开放新前沿，打造对外开放新高地，促进东北振兴取得新突破。

辽宁要务实打造东北对外开放新前沿，构建开放合作新高地，需要认真研究和复制海南自贸港的政策，探索在辽宁特别是大连实施的可行性，努力提升开放合作水平。辽宁参照海南自贸港推进南海安全发展，探索全新对外开放新途径的作用，立足大连自贸港构建东北开放合作新高地，维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的作用，形成国家应对百年之未有大变局的南北战略支撑点，形成海南自贸港与大连自贸港南北呼应的格局，形成东南亚和东北亚安全稳定、和平发展的局面，为国家长治久安和民族复兴，继续贡献东北力量。

（作者单位：1.东北大学中国东北振兴研究院；2、3.东北大学工商管理学院）