刘伟明

2021年5月20日，中国银保监会公布的《银行保险机构董事监事履职评价办法（试行）》（中国银保监会令2021年第5号）（以下简称《董事监事履职评价办法》）因应当前金融监管和商业银行公司治理形势的变化，做了诸多制度和机制上的创新。《董事监事履职评价办法》要求连续两年公司治理监管评估等級为D级以下的商业银行建立董事监事履职外部评价机制。建立商业银行董事监事履职外部评价机制具有重要的现实意义，但需要破除商业银行对董事监事履职外部评价的重视程度不高、外部评价机构的独立性和专业性不强以及外部评价过程中的信息不对称等困局。

监管新政剑指银行治理“差生”

自2019年11月25日《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》（银保监发〔2019〕43号）出台以来，中国银保监会对银行保险机构已连续开展了两年的公司治理监管评估工作。2021年的公司治理监管评估评级结果显示：被评为D级（较弱）的机构共253家，占比13.62%，家数及占比较2020年分别上升44家和1.96个百分点;被评为E级（差）的机构共138家，占比7.43%，家数及占比较2020年分别下降44家和2.73个百分点。由此观之，在宏观上，银行保险机构公司治理水平总体稳定并呈现向好变化;在微观上，虽然中国银保监会未披露D级和E级机构的具体类型和名称，但根据当前银行保险机构的风险状况以及公司治理的实际情况，可以确定的是以农村商业银行为代表的商业银行在其中应占较大的比例。

公司治理监管评估被评为D级和E级的商业银行在公司治理方面存在着较为严重的问题，表现在董事监事履职评价方面表现尤其明显，即：为了在表面上完成金融监管部门的监管要求，将董事监事履职评价工作沦落为典型的形式主义，董事监事履职评价没有外部评价机制，内部评价的结果往往呈现出以“称职”为主，极少数为“基本称职”，鲜有“不称职”的“奇葩景致”，明显与其董事监事履职实务中存在的诸多履职不尽职、不尽责情况相悖。由商业银行董事会和监事会进行的内部评价会使各有关人员基于自身的利益而阻挠或反对履职的真实评价，评价成了一种形式，甚至是保护自身利益的手段和工具。因此，商业银行董事会和监事会自评容易成为自我保护性评价，评价中掩饰问题、回避问题在所难免，进而导致董事监事履职的顽疾被掩盖。

《董事监事履职评价办法》第三十一条首次将董事监事履职评价情况纳入商业银行公司治理监管评估体系中，而且对连续两年公司治理监管评估等级为D级以下的商业银行提出了必须聘请独立第三方协助开展董事监事履职评价工作的强制性要求。此即为商业银行董事监事履职外部评价机制。所谓外部评价，又称第三方评估，是指与评价主体、管理部门等相关主体没有实质利害关系的第三方机构依托自身的专业知识和经验对评价主体的某一项目或行为做出独立、公正、客观的评价。随着金融监管部门依法监管水平的不断提高以及我国社会中介机构专业水准的不断提升，金融监管部门已经开始探索外部评价机制在商业银行经营管理活动中的运用。

董监事履职外部评价四大困境

在商业银行董事监事履职评价体系中引入外部评价机制具有非常重要的现实意义和制度价值。外部评价机制能够让第三方充分发挥其独立性和专业优势，以更加客观和中立的立场进行外部评价，能够有效弥补过去商业银行董事会和监事会自评不足的内在缺陷，进而引导商业银行内部各个治理主体充分履职，因而也是保证商业银行董事监事履职评价结果真实、准确和公正的起点。同时，外部评价机制还能有效弥补金融监管对董事监事履职评价监督工作的不足，增强商业银行市场约束机制作用的发挥，帮助商业银行解决董事监事履职评价中可能发生的道德风险问题，真正做实董事监事履职工作。但若要真正解决商业银行董事监事履职评价形式主义的“沉珂痼疾”，有效发挥外部评价机制的作用，需要积极正视四个方面的困局。

商业银行对董事监事履职外部评价的重视困局。由于商业银行长期存在对公司治理的认识误区，养成了敷衍公司治理问题的行为习惯。即使在第五次全国金融工作会议之后，金融监管部门异常加强了对商业银行公司治理监管的政策形势下，部分商业银行及其董事、监事和高级管理人员仍未在内心里真正重视如董事监事履职评价等公司治理问题。《董事监事履职评价办法》将《商业银行公司治理指引》中关于“商业银行对董事和监事的履职评价应当包括外部评价这一维度”的“硬性”要求，改变为除连续两年公司治理监管评估等级为D级以下的商业银行外，其他商业银行根据自身情况自由把握。因此，基于过往的经验，对于董事监事履职外部评价机制，商业银行的反应可想而知。

商业银行董事监事履职外部评价机构的独立性困局。外部评价是由与商业银行监事会和被评价的董事和监事无隶属和利益关系的外在主体实施的评价，目的是挣脱利益链条羁绊，自由、独立、客观地对商业银行董事和监事的履职情况进行检验和测评。做实商业银行董事监事履职外部评价机制需要外部评价机构真正具备能够不受干扰的独立评价的资格。而董事监事履职评价实务中存在“花钱雇人评价自己”的现象，外部评价机构接受商业银行监事会的委托，收取商业银行的评价费用，再去评价商业银行董事和监事的绩效，势必受制于商业银行的实质性影响。在当前董事和高级管理人员实质主导商业银行经营管理活动的环境下，如果商业银行监事会不能有效作为，外部评价机构大概率难以得出独立客观的评价结果。

商业银行董事监事履职外部评价机构的专业性困局。近年来，我国社会公共事务监督领域第三方评价主体质量参差不齐问题背后反映的专业性困境始终未得到实质性改观，此种困局在商业银行董事监事履职外部评价工作中表现得更为明显。商业银行董事和监事履职问题，涉及商业银行经营管理活动的方方面面，外部评价机构若要真正作出有效评价，评价人员不仅需要具备金融、商业银行以及法律方面的理论知识，更需要对金融监管政策、商业银行的经营管理活动有着深刻的理解。另外，外部评价机构及其人员要能够克服商业银行的思维习惯和行为定式，摆脱行业潜规则的影响，方能给出更加具有建设性和创新性的评价结果。上述要求对于外部评价机构来说颇具挑战性，也是众多商业银行不愿意选择外部评价机构进行董事监事履职外部评价的重要原因之一。

商业银行董事监事履职外部评价过程中的信息不对称困局。在商业银行董事监事履职外部评价工作中，外部评价机构需要获得评价董事监事履职所需的各种必备信息和资料。然而，商业银行董事监事履职外部评价过程中的信息不对称问题却非常突出。作为被评价对象的商业银行董事监事只在评价过程中披露有利于自己的信息，而一定会试图掩盖不利信息，甚至是伪造虚假信息给外部评价机构，这样一来建立在被评价对象自评基础上的外部评价就很难掌握董事监事履职的真实情况。另外，对于商业银行董事会决策过程中涉及的商业判断问题，特别是在董事会决策造成不良后果的情形下，若以事后结果的好坏与否作为评价标准，外部评价机构很难在事后对董事的履职行为做出客观判断，也明显违背了商业银行董事监事履职评价体系引入外部评价机制的初衷。

上下并举构建外部评价机制新路径

若能真正破除外部评价机制在商业银行董事监事履职评价体系中存在的上述现实困境，外部评价机制将能发挥有效应对商业银行董事监事履职实务中面临的诸多问题的积极作用。结合商业银行董事监事履职外部评价工作中的经验教训，笔者提出三个方面的构建建议：

一是建议金融监管部门加强对董事监事履职外部评价工作的规范和指导。完善相关金融监管规则，对商业银行董事监事履职外部评价机构的资格认定和评价管理进行具体规范，督促商业银行构建以内部评价为主、第三方评价作为补充的董事监事履职评价工作体系，推动内部评价和外部评价结果“相互印证、互为补充、整体优化”的董事监事履职评价新体系。

二是建议金融监管部门建立健全有效的外部评价结果反馈机制。金融监管部门应谨防“是否进行了外部评价”替代“外部评价是否有效”現象的发生，避免商业银行将外部评价仅仅看成是商业银行董事监事评价工作中回避不了的环节，通过书面报告、约谈和定期会晤等方式，与外部评价机构及时沟通商业银行董事监事履职评价过程中发现的突出问题。

三是建议商业银行建立健全外部评价机构遴选和考核制度。商业银行应在制度层面明确外部评价机构及评价人员的资质和经验等方面的遴选标准，并引入竞争监督机制，提升外部评价机构间的竞争氛围;加强对董事监事履职外部评价机构的后续管理制度建设，在实际工作中保障外部评价主体的独立性和科学性，要求外部评价机构建立“会诊式”的检查和评判机制，并以外部评价结果为基础构建外部评价机构的评级和淘汰机制。