郭 莉

（甘肃开放大学 审计处，甘肃 兰州 730030）

内部审计作为强化单位内部监督管理的重要抓手，在持续健全和完善单位内部管理与制度建设方面发挥着不可或缺的作用。近年来，随着高校“双一流”建设战略的不断推进，高校的建设经费投入与资源配置大幅度增长，如何保证这些建设经费合规合法投入使用，保证资源高效合理配置，高校内部审计的重要性日益凸显。本文主要从高校审计需求现状出发，探究了在新时代中国特色社会主义高速发展的背景下，高校内部审计在监督检查、风险防控、优化治理体系等方面发展的新路径。

一、内部审计的发展

（一）内部审计职能发展简述

从国际组织关于内部审计的职能定义来看，内部审计的职能从查错防弊、保护制约延伸到增加价值、改善运营、咨询服务和评价建议；审计领域由财务会计审计拓展为对组织经营活动的全过程的审计。内部审计的发展随着社会经济的发展和单位组织经济活动的变化而变化，是一个趋于完善、逐步深化、与时俱进的过程。发展阶段概览图如图1所示①。

图1 国际组织关于内部审计职能发展阶段的概览图

我国内部审计的发展始于改革开放初期，随着市场经济的发展，内部审计的重要性日益凸显。作为各类经济主体持续高效运营的重要制约机制，内部审计日渐成为企业事单位构建现代化治理体系中的重要组成部分。总体上看，我国内部审计主要经历了财务审计、合规与效益审计、价值与效益审计三个阶段[1]136。尤其是党的十八大以来，国家对审计工作高度重视，《国务院关于加强审计工作的意见》《审计署关于内部审计工作的规定》等文件对新时代内部审计工作提出了更高的要求，明确指出，内部审计是指“本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”。即内部审计的作用不仅限于对财务与经济活动的监督，更要对组织内部治理、转型发展等全局性、长远性、方向性的重大决策进行评价和建议。

（二）高校内部审计发展现状

1.高校近年发展情况

近10年来，随着高等教育总体规模的不断扩大，高校的人员、资金投入与资产规模快速增长。2019年高等教育在学总规模4002万人，较2018年增加169万人，高等教育毛入学率51.6%。全国共有普通高等学校2688所（含独立学院257所），比上年增加25所，增长0.94%。普通高等学校校舍建筑面积101248.41万平方米，比上年增加3534.85万平方米；教学科研仪器设备总值6095.08亿元，比上年增加562.02亿元[2]。如图2所示，新中国成立70年来，我国毛入学率累计增加51.34%，高等教育已经越过精英教育、大众化教育阶段，迈向了普及化阶段。随着在学总规模的不断增加，高校的办学规模及资产也呈不断扩张趋势，如何保证高校规模扩张中资金合规高效的投入、人员合理配置，高校审计的发展不可或缺。

图2 高等教育在学总规模和毛入学率图②

2.高校内部审计发展现状

高校内部审计的发展随着高等教育的普及化而逐步推进，1990年，国家教育委员会颁布了《对教育系统内部审计工作的规定》，象征着教育系统内部审计制度的正式创立。随后，教育部对该法案进行了多次修订，并不断拓展内部审计范围，明确高校内部审计职能。在快速发展的同时，高校内部审计的发展也面临着以下问题：部分高校的内审机构与其他部门合署办公，审计人员身兼数职，职责不清，审计机构的独立性受到极大的影响；部分高校审计人员仍依靠传统的手工审查、核对盘点等方式，不仅增加了工作任务和工作强度，落后的审计手段也使得审计风险不断加大[1]137；对于内部审计工作缺乏有效的绩效考核评价机制，内部审计人员积极主动性不高；内审机构中工程、法律、计算机等专业审计人员较少，致使学校在以上领域的审计力量相对薄弱，在委托第三方审计中无法有效发挥最后的审核把关职能，致使审计风险增加；对审计工作信息化建设接纳、学习迟缓，不利于内部审计工作的长远发展等一系列问题。

3.新时代发展背景下对高校内部审计的新要求

根据《审计署关于内部审计工作的规定》《教育系统内部审计工作规定》，新时代发展背景下，高校内部审计工作的内涵和外延不断扩展，不仅是对学校财务收支、内部控制、风险管理等方面的监督与评价，还延伸到学校各项经济活动，除了静态的、事后的现场审计以外，更多的是静态与动态相结合、现场与非现场相结合的全过程审计，审计的目的不仅是查错纠错、发现违规经济行为，更侧重于发现制度、管理、价值链等方面的缺陷并提出改进意见，内部审计已不仅是具体的、微观上的查错防弊、资产安全和合规合法，更要提高站位，关注大局，关心单位的长远发展和价值增值。

二、高校内部审计的职能定位

（一）政策、决策及规划贯彻落实情况跟审

新时代背景下，高校内部审计职能已不仅仅是事后的查错防弊，而是作为一个全方位、全过程、全要素的监督检查者，高校各项经济活动的守夜人。内部审计不仅包括对本单位贯彻落实国家重大政策实施情况的跟审，还包括对本单位发展规划、战略决策、重大措施及年度业务计划执行情况进行监督和定期反馈，为高校的改革创新和转型发展提供政策建议。

（二）各类经济活动的监督检查

监督检查作为审计工作的根基，是促使单位内部运行管理以及各项经济活动合规合法正常进行的前提和保障。随着高校各类经济活动的增加，监督检查的范围不断拓展，内容更精细化、多元化，包括预算管理、财务收支、物资采购、工程项目建设（含修缮工程）、投融资审计、教学及科研项目、领导干部的经济责任审计等，监督职能确保了各项经济活动中资金使用真实合规、高质高效。

（三）内控及风险管理

内部审计部门通过对高校各项经济活动进行检查、取证、分析和评价，发现经济活动及日常管理中存在的漏洞与不足，立足工作实际，着眼长远发展，对组织内部管理做出客观公正评价，提出具有可行性的意见和建议，驰而不息强化督导检查，并以制度形式构建问题整改长效机制。在大数据和云计算风靡的信息化时代，内部审计的信息化建设对防范经济活动风险和强化内控制度建设意义重大。

（四）咨询与建议

咨询与建议的职能是基于组织内部日常经营管理活动、重大决策部署、上级政策落实情况等，对被审查对象日常活动中出现的疏忽漏洞、存在的隐性风险、政策贯彻落实偏差、决策部署不科学等方面提出改良的意见或建议，以帮助其更好地履行职能、节约资源或实现效益。主要涉及学校的内部管理、各项经济事项决策的论证、重大决策部署的执行情况、建设发展规划的执行情况、教职工收入分配政策变化、学校财务预算决算、教学改革及重大项目安排等[3]。

三、高校内部审计发展的影响因素

（一）客观因素

内部审计信息化建设滞后。随着高校信息化建设的不断发展，基本已经实现了日常办公、财务管理、资产管理、教学管理、档案管理等各领域的信息化，各项业务数据不再仅仅以纸质凭证的方式呈现，更多的业务数据、审批流程等均以电子数据的方式储存与管理。内部审计的对象和审计环境均发生了较大变化，而内部审计工作方式仍然停留在纸质凭证的审查核对上，对数据的采集分析工具仍限于日常办公软件，不仅增加了工作量，延长了工作时间，也无法及时发现和防范隐性风险和漏洞。在高校投融资规模不断增大的背景下，传统审计方式的弊端逐步显现，审计风险点无法有效监控，审计工作陷于日常琐碎的查错防弊循环当中，审计质量及效率堪忧。

（二）主观因素

1.对审计工作重视度不足

一方面，学校主要领导对审计工作重视不够，认为审计工作只是涉及财务、物资采购、工程项目的合规性审核，按上级部门要求做好例行工作即可，审计部门仅作为其他部门的内设机构，职能划分不清，工作内容边界不明显。另一方面，审计人员对审计工作的认识不足，审计工作仍然停留在对财务收支、物资采购的事后审核，审计目标仅限于查错防弊，咨询及建议等职能发挥不充分。

2.审计手段和方法单一，评价重点不够突出

在实施审计的过程中，大部分内容倾向于财务方面的审计，审计方式仍为传统的查阅账目、凭证等，审计手段和技术方法落后，评价重点不够突出，评价标准设定的适用性、客观性不足，导致审计实施过程中针对性不强，很难发现深层次或隐性的问题，工作质量大打折扣。出现此类问题的主要原因为审计工作站位不够高，对学校年度工作重点、任务目标把握不到位，年度审计方案的制定未能紧紧围绕学校重点工作展开，审计人员专业技能欠缺，对重点工作的主要评价指标设计不合理，致使审计工作无法有效发挥监督评价职能。

3.审计工作审而不改，未建立长效整改机制

目前，部分高校对内部审计工作的认识不足，为审计而审计，为交差而审计，除出现重大事故外，大部分审计工作审而不改，屡审屡犯，陷入了麻木的恶性循环当中，对审计结果的整改情况无人问津，持续监督检查机制的缺乏使得内部审计工作失去了意义。从制度管理层面看，大部分高校审计工作整改问责及审计结果运用制度缺失，注重于前半部分的审计，而忽视后半部分对具体整改落实、定期自查、建章立制等审计结果运用情况的反馈，虎头蛇尾，导致审计工作效果不明显，内部审计机构不被重视，审计问题边改边犯[4]。

四、高校内部审计发展路径

（一）提高认识，转变观念

在本科教育普及化、研究生教育持续扩招的背景下，高校在学规模不断扩大，内部审计的重要性不言而喻。一方面，全校上下要充分认识到内部审计作为学校改革发展的护航者，要在宏观层面，指导监督重大政策、方针、计划的贯彻落实；在微观层面，全方位监察各项经济管理活动，查错防弊，防范隐性风险。从思想认识上接受审计，支持审计，配合审计整改，减少甚至消除审计监督与被监督的矛盾，保证内部审计机构在资金、人员及机构上的独立性，确保其在实施审计的过程中不受外界影响，客观公正地发表审计意见。另一方面，要转变审计理念，创新审计手段和审计方式，引进不同专业的审计人才。随着高校日常办公、人事管理等各项工作信息化进程的推进，各项业务流程、信息数据均以电子数据方式储存，审计环境和审计对象发生了巨大变化，传统的审计手段和方式已经无法适应信息时代的发展，无法实施全过程监督管理和风险防范的职能，搭建以大数据交融和共享为基础的内部审计平台，提升审计信息化管理水平，创新审计方式和技术手段，培养综合性审计人才队伍，转变审计工作思路迫在眉睫。

（二）创新管理机制，明确职能范围

新时代内部审计的发展离不开机制体制的改革。《教育系统内部审计工作规定》中明确提出，“单位可以根据工作需要成立审计委员会，加强党对审计工作的领导”，高校应根据自身情况，以推进内部审计机构职能协同高效为目的，完善内审机构设置和人员配备，理顺内部审计领导体系，分专业分领域明确审计职能归属，保障内部审计工作的独立性和权威性。依据学校发展规划，有前瞻性的做好审计年度计划和中长期审计项目规划，做好国家重大政策、项目及学校政策计划的执行情况跟审，对政策落实不到位、执行有偏差等情况及时反馈报告；做好学校日常经济管理活动的监督、风险管控及内控制度建设，及时发现高校经营管理中隐藏的风险隐患，查错防弊，提供切实有效的意见和建议。同时，进一步提升审计工作管理水平，从审计工作的计划方案、流程步骤、技术方法、质量标准、风险管控等各方面制定操作规范，避免审计过程的随意性，推进审计工作的科学化、制度化和规范化管理[5]。

（三）加强资金投入，搭建信息化内审平台

大数据背景下，内部审计工作信息化建设不仅能够实现信息收集分析的广泛性、经济性和准确性，还实现了审计范围从随机抽样到全量风险排查，更好地防范高校各项经济管理活动风险。推进内部审计信息化建设，首先，要加强数据安全立法，构建严密的网络安全防护系统，在保障数据无安全隐患的前提下推进高校各部门数据开放共享、融通整合。同时，强化各部门、单位数据共享网站的定期维护和数据发布标准化管理，为数据资源的采集分析提供便利。其次，依据高校实际业务运行特点，搭建信息化内审平台。明确高校建设内部审计信息化的思路，集思广益，构建从平台支撑、数据资源采集、数据分析整理、审计门户作业等全过程信息化内审平台，重点优化信息识别和提取，不同审计场景的分析，全面监督和综合评价各部门、单位运行状况[6]。最后，及时反馈，不断完善内部审计系统建设。审计工作涉及学校经营管理活动的方方面面，业务复杂，要兼顾考虑的事项甚多，对信息系统的专业性、适用性和可操作性要求较高，在实际应用中会产生数据提取不充分、重复提取、数据滞后、与各部门数据接口不一致、无法对接等各种情况，需要各部门及审计组织、第三方研发机构群策群力，及时反馈，协调沟通，构建科学、完善、高效的内部审计信息平台。

（四）健全问责机制，强化审计结果运用

审计结果的运用是对前期审计结果的肯定，审计工作的最终价值和意义也体现在对审计结果的运用上，而高质量的审计工作是审计结果运用和发挥作用的前提和基础。强化审计结果的运用重点包括三方面内容：一是对于部门（单位）可以独立整改的问题，要厘清责任，制定风险责任清单，明确整改责任部门、整改责任人、整改时限，定期监督整改落实进度，并将审计工作“回头看”列入下年度审计工作计划中，切实推进各类审计问题整改落实；二是对于需要深入调查问责的审计问题，要与纪检监察及时沟通、移交，纪检监察部门针对发现的问题深入调查问责，警示约谈，防止此类问题再次发生；三是建立审计问题整改落实长效机制。审计问责不是最终目的，强化审计结果的运用是为了更好地优化高校管理体系，提升管理效率。因此，以审计问题的整改为契机，查缺补漏，建立健全管理体制，优化流程步骤，防范风险隐患，将部门（单位）审计问题整改情况作为领导干部年终考核的重要指标，推进构建审计问题整改的长效机制。

图3 传统高校内部审计与信息化内审平台审计对比图

图4 内部审计与纪检监察协同联动图

（五）协同纪检监察，构建全链条审计监督体系

进一步强化内部审计部门与纪检监察部门的协同联动，将内部审计成果运用于纪检监察工作当中，提升纪检监察工作的质效。同时将纪检监察工作中涉及廉政风险等经济问题的事项移交审计机构，进行立项审计，构建全方位、全链条、全领域的审计监督管理机制。一方面，要构建协同联动机构，消除联动障碍。针对审计处与纪检监察室隶属于不同部门、不同领导分管，在工作衔接、配合方面存在效率底下、沟通协调难度大等问题，应结合实际情况，将纪检监察室、审计机构、财务部门、国有资产管理部门、科研机构等主要负责人纳入学校审计委员会，共同参与学校审计计划的制定、审计事项的决策、审计结果的追责与跟踪整改工作。针对纪检监察部门收到或发现的重大线索、重要案件，也可依托学校内部审计委员会，组织决定开展相关专项审计工作。另一方面，明确职责分工，提升联动效率。审计机构侧重于对高校内控制度、重大政策与决策执行情况、各项经济活动效率等各领域的监督，审计目的在于堵塞制度漏洞、优化业务流程、强化约束控制、防范各类风险、为决策者提供决策依据和建议，而纪检监察部门的主要职责是党风廉政建设、对领导干部履职和行使权力的情况进行监督、对群众举报线索进行查处、围绕学校日常工作进行巡视监督与问责等。双方要充分发挥各自优势，纪检监察配合做好审计问责的后半篇文章，审计机构积极开展重大问题线索的专项审计，为纪检的问责处置提供充分的证据依据。

（六）创新培养机制，建设高素质审计队伍

新形势下内部审计工作的发展，不仅仅需要审计环境和制度的优化，更需要高素质审计人才的支撑。一是合理配置内部审计人员，立足学校工作实际，重设岗位分工，明确财物审计、项目审计、第三方审计等审计工作职责范围，引进工程、计算机及信息技术、法律、管理等专业人才，改进审计方法和审计手段，将各部门、各环节零散的、细碎的信息灵活地聚合、组织、挖掘分析，推进内部审计工作数字化、信息化、动态化发展。二是强化内审人员培训、继续教育和自主学习，将年度参与的培训、继续教育、各类考试成果、校内（外）审计项目以积分形式考核评价，并将评价结果作为年终考核、评先选优、职级晋升的主要参考指标，充分调动内部审计人员自主学习的积极性，使其掌握更多的审计知识、工作技能，不断提升审计实践能力，培养批判性分析思考能力、风险防范意识和良好的沟通协调能力，形成终身学习、持续学习的学习氛围和学习习惯。三是提升内审人员道德素养和职业道德水平，强化职业道德教育，严守审计纪律，筑牢道德底线，自觉接受组织监督和约束，清廉朴实、求真务实、依法审计。

注释：

①参见《内部审计师职责说明书》、《国际内审及专业实务标准》《国际内部审计专业实务框架》。

②引自《2019年全国教育事业发展统计公报》。