刘飞　柯洪波　王欣亮

内容提要 “放管服”改革是全面深化改革的关键性举措，而权力下放是推动“放管服”改革的应有之义。本文在对权力下放的相关研究进行梳理的基础上，构建了一个“冲击—反应”的解释框架，阐释了权力下放过程中改革效能提升的逻辑体系，并引入自由贸易实验区的案例，用行动逻辑分析了权力下放的历史阶段，用建构逻辑剖析了改革效能的提升难点，进而，从强化主体行动以及互动的社会性建构两个方面，提出了权力下放过程中改革效能提升的优化路径：在强化主体行动的社会性建构时，重在增强主体能力，提高主体创新自觉性;在强化主体互动的社会性建构过程中，重在优化主体协同环境，提高主体间的协作能力。

关键词 权力下放 “放管服”改革 自贸试验区

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]0447—662X（2021）01—0120—09

一、问题的提出

进入新时代，我国社会主要矛盾已转向“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，解决这一矛盾迫切需要深化改革，释放市场活力，优化要素配置，推进经济转型。而“放管服”改革是优化营商环境，提升企业创新活力，推动结构转型的重要手段，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。在此背景下，促进权力下放既是现阶段发展的现实需求，也是进一步改革的重点。自由贸易试验区正是“放管服”改革的试验田和排头兵，中央以期利用这一政策试验田检验政策的实践效果，进而进行全面推广，实现治理体系创新。自由贸易试验区的设立实现了权力由中央—省市—管委会下放的过程，旨在通过权力下放激活地方政府能动性，增强创新活力，促进经济转型。但由于权力下放的整体改革效果呈现须经历地方积极争取试点—中央赋权认可—地方横向互动—试点成熟全面铺开等一系列过程，是否能够最终在全面铺开后发挥改革效应，避免由“橘”变“枳”，还需对权力下放的逻辑体系及现存障碍进行深入分析与研究，进而提出增强改革效能的可行路径，释放市场活力，推进结构转型。

权力下放是新一轮“简政放权”改革的题中之义，是“深化改革、释放活力”的重点支撑，目的在于通过审批权限下放，提高地方政府主观能动性，利用辖区信息优势，精准供给公共资源，提高治理绩效。长期以来，学者们对权力下放的内涵界定尚未形成统一认识，争论点在于权力下放与行政分权的关系：部分学者认为权力下放是行政分权的补充形式，二者都属于中央将集中权力向地方下移的过程，其结果表现在中央政府职能和资源转移到较低级别，地方政府的自主控制权扩大，地方官员间政治竞争强度提高，其目标在于改善政府治理结构，完善民主表达机制，提高公共决策中的政治参与，优化公共资源配置，重新平衡公民与政府间权力。但也有学者认为权力下放包含行政分权的内涵，原因在于权力下放既包含中央向地方分权，也包含地方向社會分权，如Maninez-Vazquez等人从收支、政策或政治层面考察政府权力下放，认为权力下放主要体现在财政分权的影响效应方面，Brisbois探讨了政府向社会组织下放权力的形式，证明这种下放过程既体现了行政分权，又是一种政府与组织间的权力并存。而Goel等的研究结论也认为权力下放不仅仅是行政分权，还包括财政分权、联邦分权、总体分权等表现形式。但无论权力下放与行政分权的内涵是否一致，二者的改革目标都在于发挥下级政府或组织的信息优势，提高地方治理创新能力，增进社会总福利。但权力下放必然能够实现治理能力提升吗？结果是不确定的，原因在于在各级政府逐步下放事权的过程中，组织问恶性竞争、权力寻租、选民问责失败等问题时有发生，致使公共资源浪费，改革效能提升受阻。那么，如何在权力下放过程中提高改革效能，规避权力扩大带来的“道德风险”成为有意义的讨论内容。但当前研究重在分析中央对地方的权力下放及所带来的治理效应，缺乏从权力下放过程中建构改革效能提升路径的研究。但权力下放带来的也并不全部是竞争，中国实验主义治理过程中，在小规模试点、大规模试点和实验推广三个不同阶段，地方政府间存在着借鉴学习采纳的行为，营造了良好的创新治理环境，“融合式共同学习”是中国动态交互式实验主义治理的核心机制。鉴于此，本文拟从自贸试验区设立的案例分析人手，分析权力下放的完整路径，在实验主义治理框架下，探讨权力下放的逻辑及改革效能提升的优化路径，以期为深化“放管服”改革提供理论支撑。

二、一个“冲击—反应”的逻辑框架

在中国实验主义治理语境下，权力下放过程中权力必须实现有效承接，才能激发试验区自身“先行先试、大胆创新”的活力，进而提高地方治理的创新能力。在权力下放的过程中，地方改革效能提升受制于两类因素：一是承接主体层面，地方政府官员在晋升激励下，主动追求体制改革与创新时，权力下放的治理效能提升作用更易显现;二是组织互动层面，在权力下放的场域中，中央—地方、地方政府间、政府部门间、地方政府—社会主体间，在自上而下的行政指令机制、自下而上的吸纳辐射机制、横向学习竞争机制、社会建构机制等创新扩散机制的驱动下，产生多维度的主体互动关系，引致不同的治理创新结果。

而权力下放的“能量”转移形式，会给整个治理场域带来“冲击”，影响场域内主体行为选择和互动关系，对整个治理环境造成不同“反应”，引致改革效能提升作用差异。参考相关研究对我国实验主义治理实践的考察，引入效率、行动者与合法性三种主要的行动逻辑，对权力下放中的改革效能提升问题进行深入分析。其中，效率逻辑是指地方政府在自身区位禀赋与比较优势的基础上，以提高地方政府运行效率与经济社会发展水平为目标所进行的行为选择;行动者逻辑是对地方官员主体性因素的概括，是核心领导的晋升驱动与基层官僚的政策企业家精神，在治理实践中的能动性发挥引致的主体问互动所产生的行为选择;而合法性逻辑则是出于环境的考量，在同级政府给予的规范压力和模仿压力下，为了维护制度环境中地方政府的合法性地位以及赢得中央认可承接主体所作出的行动选择。同时，本文还引入了体现场域内反应关系的社会建构逻辑。原因在于传统“工具—技术理性”的公共行政模式深刻影响了公共事务的管理方式，强调官僚制在社会治理中的关键作用，而公职人员是规则的遵从者和执行者，是规则的工具和机器，忽视了决策过程中的社会公众参与和官僚的主体性因素，是对治理创新涉及多元主体互动过程的否认，将致使权力运行效果不佳。而社会建构视角强调了治理场域内主体互动关系的关键作用，强调主体间通过互动、合作等方式沟通、解决社会问题，且在社会建构逻辑下，社会性因素的植入关注到了权力承接主体的主体能力、政策制定的多元主体参与、政策执行的监督、主体间的对话，能有效提升权力运行效率。

行动逻辑与建构逻辑是影响“权力冲击—场域主体反应—改革效能提升”逻辑路径的关键，因此将二者纳入进来构建“冲击—反应”的解释框架（如图1所示）。在交叉使用行动逻辑和建构逻辑对权力冲击场域引致差异化改革效能的解释中，二者指向了不同的对象和作用范围。行动逻辑的引入，旨在从“个体”角度解释影响改革效能提升的主体行为选择和驱动因素，分析不同行动者在不同权力下放/承接主体角色中，由何种机制驱动，与其他行动者产生联系。而建构逻辑则是从“结构”角度出发，分析不同建构取向下的主体互动关系引致怎样的地方改革效能变动。两种逻辑相互补充，一方面，权力资源进入场域的冲击，促使行动者在多重行动逻辑的驱动下形成了不同类型的互动结构，影响地方治理创新，产生不同的改革效能;另一方面，权力进入场域中冲击了原有的互动关系，影响了关系中个体的行为选择和个体社会性建构，会导致地方创新活力因此存在差异，引致不同的改革效能提升效应。对于两种逻辑作用关系的这一分析，有助于厘清权力下放场域内个体的内生驱动力和外部环境的作用力，分析权力下放中改革效能的变动逻辑。

图1 “冲击—反应”的解释框架

三、权力下放的历史阶段：主体行为与行动逻辑分析

S省权力下放经历了若干個不同阶段，在此过程中，场域内不同主体在多重行动逻辑的驱动下产生不同的响应行为，影响着地方改革效能。

1.争取试点与权力下放阶段：效率与行动者逻辑影响

权力下放的第一阶段是中央与地方互相回应的过程，中央释放政策导向，地方政府积极响应争取试点，中央与地方在反复互动和学习中明晰实施方案与目标，在这一过程中效率逻辑和行动者逻辑作用强烈。2016年8月党中央、国务院批准设立第三批自贸试验区，第二批自贸试验区的成功经验给予了中央政府积极的正向反馈，在自下而上的吸纳机制驱动下，全国开展了多样化的政策试验，依托自上而下的行政指令，中央政府赋予了S省开展试点的合法性，至此组成了“中央—地方”的互动关系。

在自下而上这一路径中，效率逻辑和行动者逻辑是地方政府行为选择的重要推动。S省处于内陆地区，作为“一带一路”建设的重要参与者，具有良好的资源禀赋和比较优势，在效率逻辑驱动下，以中央政策为导向，表现出高度的主动性，积极与商务部、原国土资源部、住建部等部委进行多次对话，确定自由贸易试验区总体方案。此外，行动者逻辑也呈现出重要推动力，使地方领导表现出高度的行动自觉性，如S省核心领导多次进京开展专题会议，积极汇报总体方案中需国家部委支持的重点、难点事项，全面对接试点任务，争取专项支持。经过反复讨论与多方对接，明确了权力承接方案，于2017年4月正式揭牌。

“中央—地方”在这一阶段具有良性的互动关系，单向度的行政指令机制得以有效补充，中央—地方政府在沟通对话中互相回应、共同学习，弥补了单向度传导的理性建构不足，试点方案和工作取得了大幅度的推进。

2.下放权力的“角色适应”阶段：效率与合法性逻辑影响

在下放权力的承接与配置阶段，S省在组织结构设置、权力配置、横纵向合作与学习等方面经历了一系列“角色适应”过程。此时，权力资源进入，场域内行动主体产生积极响应，在这一阶段，效率逻辑与合法性逻辑驱动着S省政府不断自我调整，进行角色学习，开展多方合作。

在地方政府内部：以中央要求为导向，在效率逻辑的驱动下，S省结合发展实际进行了一系列自我变革，又在合法性逻辑驱动下，模仿、学习其他自贸试验区成功经验，完成了规范化的制度和机构设置。一是在政府部门内部，进行了一系列的组织结构调整与制度设计。自2016年9月至2017年11月，S省政府将自贸区筹备工作移交省商务厅，对标相似地区自贸试验区组织结构设计，相继成立了自贸办公室、工作领导小组，出台了《中国（S省）自由贸易试验区建设督促检查工作机制》、内部管理办法等一系列配套方案，同时，还成立了“推进政府职能转变和‘放管服改革协调小组”。这是s省在权力下放冲击原有场域后做出的反应措施，组织结构的相应调整和制度设计为创新工作机制、推动协同创新营造了良好的环境和议事协调平台。二是地方政府上下级间，在自下而上的吸纳机制推动中，经过认真调研，2017—2018年，S省先后发布了多个文件，进一步下放省级管理事项，并印发各年度总体任务分工，通过调研等手段建立起了双向的互动关系，这一系列配套措施为权力下放充分、承接有效构建了良好的制度环境，有效促进了权力下放的精准性和科学性。

在地方政府外部：对建设经验进行评估的基础上，为弥补权力承接经验缺失，S省在合法性逻辑与效率逻辑驱动下，与多主体展开对话与合作。一是加强府际间合作，在合法性逻辑驱动下，S省通过学习、模仿等机制开展府际间沟通交流活动，自贸区和管委会组织干部多次前往广东、四川、上海等自贸试验区考察学习，展开多方交流，建立战略合作关系，使得横向交流有效提高了自贸试验区的业务水平和权力承接能力。二是加强“中央部委—地方”间广泛的互动与回应，基于反馈自身制度创新需要的效率逻辑，通过报送函、联席会议、进京座谈等方式，S省积极与海关总署、商务部等部委展开合作，于2017年在海关总署支持下出台《关于支持和促进中国（S省）自由贸易试验区建设发展的若干措施》，并积极学习中央精神，积累权力运行经验。

3.权力下放评估与反馈阶段：行动者与效率逻辑影响

权力下放不是“一劳永逸”，评估与反馈是权力下放有序推进和循环的必要环节，决定了是否将权力再下放或取消不必要、难以承接事项。在这一过程中，“中央—省政府”“省政府一下级政府”以及“地方政府—社会主体”这三对关系在行动者逻辑与效率逻辑驱动下的互动关系得以加强。在政治激励下，地方领导有较强动力为本地经济、社会发展采取积极行动，从而在权力下放过程中促成行动主体问的互动关系。在“中央—省政府”这对关系中，中央政府基于效率逻辑，通过调研、专题会议等开展评估与检查，同时，为了争取中央政策支持，满足本地区发展需求，地方政府核心领导主动促进央地间对话，如s省在商务部召开的专题会议、座谈会和评估工作中，响应中央工作征询，就赋权诉求与中央部委进行对话，反馈自身制度创新需求与工作设想，为地区治理创新争取到一系列合法性权益和资源。

在“省政府一下级政府”这对关系中，省政府基于效率逻辑，为推动权力下放合理充分开展评估工作，下级政府基于行动者逻辑和效率逻辑积极反馈、争取赋权增能。在2017年12月、2019年1—3月，S省政府都曾通过定期召开常委扩大会议、全体工作人员会议、专题会议等形式，听取各部门和各片区工作汇报，了解政策需求，对片区存在的困难及时予以解决，并就管理体制机制、制度创新等进行了全面评估，给出合理化建议。

在“地方政府—社会主体”这对关系中，地方政府基于科学评估自身政府绩效的效率逻辑以及促进自贸试验区政策创新的行动者逻辑，2017年3月建立了与第三方咨询机构的合作关系，安排组织科研院所、社会智库、高等院校等对自贸试验区营商环境等工作情况进行评估，建立起了一套多元主体参与公共事务决策的合作机制，省商务厅干部也多次前往研究院所与专家学者商讨工作方案并广泛组织“高校专家—领导班子”间的交流学习，科研院所也定期通过内刊、研究报告、调研报告等方式对自贸试验区工作进行评估，并给出意见与反馈。这一社会性因素植入的互动方式推动了权力下放的改革效能提升。

总体而言，争取试点与权力下放、权力承接的“角色适应”以及权力下放效果评估与反馈三个阶段，在驱动机制、主体关系与表现形式上呈现出差异化特征，具体如表1所示：

表1 建设自贸试验区权力下放的阶段特征

四、改革效能提升難点：主体互动与建构逻辑分析

1.权力下放的动因：主体行动的社会建构缺失

在此，本文尝试从建构逻辑分析自贸区实践中所遇到的改革效能提升难点。通过使用Nvivol2软件对搜集到的政策文本、网页资源、北大法宝数据库文本、社交网络数据以及实地的访谈进行编码分析，划分了主范畴、副范畴并呈现了原始资料中的典型条目。权力下放动因的原始资料及编码过程如表2所示：

表2 权力下放的原因资料编码

数据来源：根据研究者使用Nvivol2对搜集到的资料库编码分析所绘制。

表2的编码分析结果表明：在实践过程中，尤其在s省基层仍然存在“迈不开腿”的问题，表现为创新乏力和社会建构的不足，具体涵盖了制度创新不足、创新趋同、配套机制缺陷以及联动不畅四个方面。原因在于当权力没有得到充分下放时，由于“安全感”缺失和对风险的考量，地方政府在自身利益最大化的目标约束下，为提升政府治理效率，采纳流程优化和改进等形式的创新更为稳妥，而当其他地区进行了某项政策创新并获得中央认可时，基于合法性逻辑进行政策的模仿和复制是地方政府的理性选择，在这一过程中行动者逻辑占下风，致使地方政府在改革过程中出现“迈不开腿”的问题，倾向于从事微创新、碎片化改革，致使原创性政策匮乏，差异化探索不足，不利于创新的长期效果显现。

S省在各项工作合法保障的基础上，虽积极开展府际间的互动学习交流，注重社会性因素植入，但工作滞后使得社会性因素植入存在不足，如到2019年法律保障工作和条例立法工作才被正式纳入工作目标中，相应的配套制度滞后，使得下级政府缺乏足够资源和被确认的合法性权力驱动改革创新，致使其在创新探索的空间上具有较大局限性。合法性的不确定也降低了下级改革的主动性，使得权力下放后又绕回上级决定的矛盾局面。在地方政府内部部门问关系中，由于社会性因素的迟滞，政府多部门问缺少有效的对话和协作，统筹组织能力缺乏，损害了多部门协同创新能力，阻遏地方政府进行政策创新的内生动力，继而出现碎片化改革较多，难以统筹推进关键事项的困境。

2.权力下放过程：权责配置的社会建构不足

在向S省自贸试验区下放权力过程中，S省政府先后通过省人民政府令〔199〕号下放41项、委托176项省级管理事项，〔212〕号令委托42项行政管理事项，〔214〕号令取消24项行政审批事项、下放37项、委托186项。在此，对具体下放、委托及取消事项的相关资料进行编码分析、整理（如表3所示）。

表3分析显示：在S省权力下放实践中，集中在省政府行政管理事项的下放，其中404项以委托形式下放，78项为直接下放，而后又取消了24项。S省在动态探索行政管理事项的下放与回收中，通过实践反馈和调研等互动对话认识到权力不应无差别地下放，但在社会性因素植入方面仍存在不足，上下级政府问权力下放的需求沟通机制构建存在欠缺，导致权力下放的结构失衡，损害下级政府创新实践。具体而言：一方面权力下放过程中首先要考虑的是合法性问题，例如S省X管委会不是由同级人民代表大会产生的一级政权实体，其主要承担经济职能，缺乏社会职能承担能力，此时，若将全省性的审批项目下放至该级部门将会产生合法性问题;另一方面，取消的24项行政管理事项中大多审批权限属于省级部门，地方承接存在人才储备与审批经验不足的问题，将造成地区“能放不能接”的尴尬局面，致使一部分审批事项办理缺位，最终无法完成审批，以致绕回上级审批。同时，权力下放过程中出现的“上级怀疑下级，大门开，小门不开”的现象，以及权力在下放过程中的“明放暗收”等问题也使得下级政府自由裁量权较小，出现权责不匹配状况，难以激发体制机制有效变革，致使下级政府仅能实施微创新、碎片化改革，抑制了下级部门的主观能动性，无法形成部门联动，阻碍整体性创新成果显现。

表3 权力下放的途径与方式资料编码

其二，在上下级政府间，应加强主客体交流与互动，优化公共资源配置。本文研究发现，基层权力下放过程中仍然缺少权力下放主客体间的有效对话，致使权力承接客体没有能力和需求承接权力，因此权力下放主体部门应对承接单位进行充分的调研与考察，客观评估权力承接客体的可承受性与可塑性，对缺乏能力的客体提供援助，同时，协助承接部门进行科学的组织结构调整和工作机制设计，合理解决权力下放带来的“人员编制”等问题;应对承接客体意愿与发展需求进行客观分析，在考虑客体意愿的基础上对必要权力进行下放，此外，还应完善主体对客体的监督与管理机制，及时分析研判下放权力使用情况，纠正资源错配行为，提升改革效能。

其三，在地方政府与社会主体间，应构建多元主体参与机制，增强效能提升倒逼效应。一方面，应激发社会吸纳机制，突出社会组织参与，活化社会能动性。在科学放权的过程中利用社会吸纳机制，建立健全与社会组织相互合作的多主体互动机制，发挥社会组织在公众与政府间的中介作用，及时了解公众对权力运行的反馈与诉求，提高权力运行效率，增强地方治理能力。另一方面，应加强与科研团体互动合作，创新第三方考核评估机制。积极将大学、研究机构等社会主体纳入到权力下放的场域互动中来，对放权机构与部门进行定期评估，要求承接单位定期汇报工作进展，同时，应创新考核指标，如通过“创新案例的推广复制情况”侧面测度下级政府改革创新工作成果，降低信息不对称，提高上级政府监督能力。

六、结语

在“简政放权、放管结合、优化服务”的背景下，基于S省自由贸易试验区建设的案例分析，通过将自贸试验区情境中的改革效能收敛为“地方政府创新”这一变量，以“权力下放冲击场域一场域内主体反应—改革效能”为逻辑体系，构建了包含行动逻辑和建构逻辑的分析框架，得出“权力下放激发场域内主体行为选择的内在动力引致改革效能差异”以及“权力下放冲击场域内主体问互动结构产生改革效能变动”的双重逻辑关系。这一规律性认识有助于厘清通过权力下放提升改革效能的逻辑与机制，为构建增强改革效能、提升地方治理创新能力的科学路径提供理论支撑与实践经验。基于案例分析中行动逻辑受制于建构逻辑发挥的结论，以提升权力下放的改革效能为目标，本文从社会建构的维度设计了改革效能提升路径：一是在主体的建构逻辑强化层面：应提高主体学习意愿，增强承接主体自主创新能力;应完善工作与管理机制，提升下放权力的运行效率;应确认权力合法性，提高主体创新的主動性。二是在互动中的建构逻辑强化层面：在政府部门间，应构建信息共享平台，加强政府部门协作能力;在上下级政府间，应加强主客体交流与互动，提高资源对接效率;在地方政府与社会主体的互动中，应完善构建多元主体参与机制，增强效能提升倒逼效应。

责任编辑：秦开凤