李海燕

（1.四川职业技术学院，四川遂宁 629000；2.四川文理学院，四川达州 635000）

区域经济一体化是未来我国经济发展的必然趋势，然而，无论何种形式的区域合作都不是一帆风顺的，存在着许多的障碍和壁垒，其中最大的阻碍当属我国传统的行政区划，如何消除行政区划给区域经济带来的消极影响早已成为学者和政府关注的热点。我国东部三大城市群的跨区合作发展成果丰硕，经济发展相对落后的西部地区的跨区合作则较为迟缓。目前，川渝两地已经建成的跨区合作工业园区正是西部地区打破行政区划、实现区域产业一体化的实践成果。尽管仍然存在着这样那样的问题，但打破行政区划本身就具有非凡的意义。如何让跨区产业合作园区实现可持续发展，如何更好地使跨区产业合作园区能实现真正意义上的产业纵深合作，发挥其对区域经济的带动作用，是当前跨区产业合作园区发展中的焦点问题，跨区工业园区运行制度的优化则是焦点中的焦点。

有关跨区、县、市工业园区运行制度方面的研究文献相对比较少，甚至专门研究珠三角、长三角、京津唐等跨区合作运行制度的文献都不多见。目前掌握的资料中，只有胡碧玉教授（2020）在其专著《跨区域产业创新体系一体化建设研究》中对此有部分论述，但没有专门研究。本文意在胡教授调查和研究的基础上进行更进一步的梳理和分析。

一、川渝跨区合作工业园区合作模式简介

跨区合作工业园区是打破行政区划、实现区域产业一体化的实践成果，指的是不同行政区域合作建立的工业园区，川渝两地多数跨区合作工业园区都是相邻地市合建的，如重庆两江新区、成资工业园、成眉工业园、成德工业园等，也有少部分非相邻地市合建的工业园区，如成阿工业园、中国（四川）自由贸易试验区。

调查发现，在运行模式方面，根据政府参与程度的不同，分为三类：

第一类是政府主导型，包括成阿工业园区和成德工业园区。这类型的跨区合作工业园区在建设和发展过程中完全由政府主导，在政府的要求或督促下建成，依靠政府政策支撑发展。

成阿工业园区是成都与阿坝共建园区，是限制发展区域与允许发展区域合作园区，属于政府主导的、具有援建意义的园区。成都市金堂县园区所在地的土地属于盐碱地，适宜建设工业园区；阿坝作为限制经济发展区域，不宜发展工业。为此，在经济发展方面，上级政府出台了不少特殊政策。因此，成阿工业园可以充分利用阿坝这些特殊政策，同时利用成都市金堂县的土地、资金、人才等资源。可以说，成阿工业园主要是靠政府特殊政策在支撑，依照政府的意志进行发展。成德工业园区是由成都市与绵阳市中江县合建的园区，是主要由政府促成合作的，之后也随着政府官员变动而处于终止合作状态。

第二类是政府促进型，包括成资工业园区和成眉工业园区。这类型的跨区合作工业园区建设和发展的原动力来源于区域经济一体化发展的需要，具体而言是成都出于城市发展和产业转移需要所促成的跨区合作工业园区。

成资工业园，由成都和资阳合作共建，简阳（资阳市）负责土地利用、土地整理及社会保障事宜；龙泉（成都市）负责投资资金；成眉工业园区由成都与眉山合作共建，土地筹措及整理由彭山（眉山市）负责，成都市负责产业转移和搬迁。这两个工业园具有比较明显的市场推动特征：成都需要扩展土地，简阳和彭山需要发展工业，二者具有良好的合作基础。实质上，成资工业园和成眉工业园的设立源于成都市对外扩张的需要，简阳和眉山承担了成都市产业转移任务，跨区合作的最终目的是实现同城化。2017 年之后，简阳划归成都代管，基本实现了同城化。四川省委十一届三次全会也把成眉同城化写进了《关于全面推动高质量发展的决定》，其中产业同城是成眉同城的重要途径。

第三类是政府协调型，包括重庆两江新区和中国（四川）自由贸易试验区（以下简称四川自贸区）。这两个跨区合作工业园区均属国家级工业园区，其建立基于国家对区域经济的宏观布局，相对独立于原属行政区，但其内部不同片区之间的合作则主要基于分工协作的需要。

重庆两江新区辖江北区、渝北区、北碚区3 个行政区部分区域，由两江新区管委会直管区域内经济发展和开发建设，除此以外的其他行政管理工作，由所在地的“三北”区人民政府（江北、渝北和北碚）负责。四川自贸区涵盖三个片区：成都天府新区片区（含成都高新综合保税区区块四〔双流园区〕、成都空港保税物流中心〔B 型〕），成都青白江铁路港片区（含成都铁路保税物流中心〔B 型〕），川南临港片区（含泸州港保税物流中心〔B 型〕）。“三大片区”相对独立、互补错位发展，拟实现“青白江—双流—泸州”海陆空三位一体的贸易布局，形成三大区域内部补台不拆台、分工不分家的优势互补格局。这两个工业园区虽然也是政府为主着手建立的，但在日常运行中，上级政府负责宏观协调，园区内部各片区自行发展、相对独立，与原属行政区也相对独立，有明确的分工，合作仅限于非经济层面。在所调查的几个跨区合作工业园区中发展障碍相对较少，协调难度较小，对原属地方政府和上级政府依赖较小，发展是最快最好的。

二、川渝跨区合作工业园区运行制度调查

（一）财税政策

跨区合作工业园区一体化发展首先要厘清的，就是财政收入和税收归属问题。为此，所调查的几个跨区工业园区都制定了统一的财税政策，但不同跨区合作工业园区具有不同的产业发展重点和资源禀赋，因而财税政策内容有所区别。成阿工业园单独设立了税务机构，税收管理采用属地管理方式。税收留成方面两地政策不同，税收留成也不同，开两张税票。成资工业园区方面则采用统一财税政策、公司化运作、按比例分成的办法。成都与资阳按7∶3 比例投入资金，经济指标按5∶5 比例分成，税收按7∶3 分成。成眉工业园与成资工业园类似，实行公司化运作，成立了开发公司，作为园区基础设施建设的项目业主和投融资平台。资金投入方面新津（成都市）与彭山（眉山市）按6∶4 投入，利税分成则按5∶5 分成。两江新区和四川自贸区有相对独立的财税政策，不受所在地政府管辖和限制，而是直接接受上级政府管辖。四川自贸区川南临港片区的财税政策则分为两种，跨区迁移的企业，原有税收关系不变；新招商引资的企业，引进区县在前4年分享税收收入的50%，新增企业税收37%不再归原行政区，由自贸区留存。财税政策直接关系到跨区各地的经济利益，且各地原有财税政策不完全相同，制定跨区一体化的财税政策是非常有必要的。

（二）土地政策

建立跨区一体化工业园区所需土地来自哪个地方，占用土地后该怎样补偿，是跨区政府要慎重考虑的问题。不同的跨区合作工业园区往往具有不同的土地政策。成阿工业园区属援建性质，资金和土地均以成都方面为主，即金堂县负责征地、拆迁补偿、土地整理等事宜。成资工业园区和成眉工业园区，主要由成都出钱，彭山和简阳出地，并负责土地拆迁、土地利用、土地整理。中国（四川）自由贸易试验区川南临港片区需要占用的土地，经省国土局审批后，调整土地总体规划，为适应自贸区发展，保障自贸区土地供应，土地审批和征用均占用泸州市指标。可见，跨区一体化的土地政策要根据合作目的、合作方式等决定，不存在一刀切的土地政策。

（三）招商引资政策

成阿工业园区的招商引资由金堂县负责，园区主导产业为节能环保产业，占比远超过80%。为此，园区招商门槛一提再提，同时鼓励原有驻入企业加大技改力度，扩大生产规模。成资工业园区招商由管委会下属的投资促进局负责，常驻人员40 余人。简阳归成都市代管之前，成资工业园入园的企业有两个来源，一是承接成都市的产业转移，二是招商引资。但其产业发展方向一直不甚明确，所征用土地也长期处于荒废状态，招大引强难以突破，发展情况不太好。成眉工业园区与成资工业园区类似，承接成都市产业转移也是其主要功能之一。园区签约引进的工业项目中，由成都及周边地区迁移入园的项目约占70%。所不同的是，该园区最初就有比较明确的定位，招商引资以石油化工、精细化工等企业为主，取得了一定成效，是四川省规划的仅有的三大石化基地之一。但在现实招商引资过程中，也有诸多方面不尽人意，无法完全按照规划进行。重庆两江新区在招商引资方面，实行两江新区统一招商，再根据园区的优势产业和特色产业进行分配。

跨区合作工业园区招商引资政策各有特点，其中成阿工业园区和重庆两江新区是比较成功的。成阿工业园区招商引资成功有两个原因：一是园区的产业发展方向明确，二是有国家特殊政策的支持。两江新区的做法更值得称道。实行“统一招商、按需分配”政策，不但能够利用两江新区这个平台招大引强，而且能够依照各区县工业园区的产业发展重点推荐入园，既避免了各区县单独招商的势单力薄，也避免了各园区之间的恶性竞争和产业趋同。

跨区合作工业园区具有“打破行政区划”的特点，因此在选择和培育优势产业、招商引资、构建产业集群过程中，要设立特定的市场准入程序，企业达到了工业园区的条件或标准才能引进和培育。有的工业园区虽然设立了市场准入制度，但往往流于形式，一旦有大型企业、大型项目有意向入驻园区，就会放弃入驻标准和条件，只管产值、GDP。跨区合作工业园区的市场准入制度需要科学设定标准和条件并严格执行。退出机制方面也同样要设立标准和条件。若所引进项目在发展过程中与最初的经营目标相去甚远，不符合环保标准，或经营不善，则应当按规定果断要求其退出园区。

（四）人力资源政策

跨区合作工业园区的人力资源由两部分组成，一是园区的管理人员及工作人员，包括园区管委会及其他直属部门；二是驻园企业所需的创新型、管理型、技术型人才。园区的管理人员和工作人员，一般采取属地管理模式，人员来自于跨区合作各方。比如，初始人力资源管理方面，成阿工业园、成资工业园均采取属地管理模式，人员均由两地抽调。后续管理和运营所需人才则由工业园区管委会对外招聘。对于驻园企业所需的创新型、技术型人才，跨区合作工业园区都制定了相应的人才引进政策。如：中国（四川）自由贸易试验区川南临港片区成立了专门的人力资源服务平台——酒城人才网，允许外籍留学生兼职创业。并建立了人力资源产业园，另外正在筹建东盟青年创新创业园。未来，中国（四川）自由贸易试验区还要开展人才订制计划，诚信计划，黑马计划等项目，切实为驻园企业引进和培养科技人才。成资工业园区和成眉工业园区人才引进则统一适用于天府新区的人才政策，只是由于这两个园区发展相对滞后，且又距离成都市区有一定距离，对人才缺乏足够的吸引力。重庆两江新区与天府新区做法类似，具有园区内统一的人才政策。2019 年11 月，两江新区发布了人才新政，在人才发展机制、政策、方式、平台、服务上创新、用力，努力营造“近悦远来”的人才生态环境。

（五）商业和产业服务平台配套政策

商业和产业服务平台的建设是跨区合作工业园区留住企业、留住人才的关键。但跨区合作工业园区往往远离市区，必须自行配套商业和产业服务设施。有些跨区合作工业园区的物流、商业等生产/生活配套项目滞后，甚至缺乏配套的土地指标。目前，跨区合作工业园区商业和产业服务平台的配套方式主要有两种：第一种是完全自行配套商业和产业服务设施。做的比较好的是成阿工业园，集中配套了企业所需的一切设施，不再给每个企业配套商业用地，配套不足的，根据企业需要，由成阿公司配套。成阿工业园的这一做法是非常值得借鉴的。成资工业园则在相当长的一段时间内存在生产/生活配套项目滞后（含物流、商业等），缺乏配套的土地指标的问题，这也是导致其发展相对滞后的原因之一。第二种是借助附近城镇综合配套区域的教育、商业、金融和休闲功能，为园区提供配套服务。成眉工业园区、重庆两江新区和中国（四川）自贸区川南临港片区均属此类。这种配套方式的缺点是，园区距离生活/商业服务区往往比较远，公交设施匮乏，具有诸多不便。但中国（四川）自贸区川南临港片区的产业服务平台是比较齐全的。不但为驻园企业建立了专门的中介超市，该中介超市采用线上交易方式，线上中介企业已经有177 家，重点领域是勘察、评估、评价等，除了信息发布、宣传推广等业务外，还会进一步拓展到签约等相关业务，极大地推动了驻园企业的科技创新工作。

三、川渝跨区合作工业园区运行制度存在的问题

（一）对政府依赖比较严重，缺乏自主发展理念

若无上级政府参与，制度完善、审批、配套方面进展极慢，甚至只管引进，不管配套，不管环境营造。如果失去了政府推动，则园区发展不具有可持续性。川渝地区发展情况比较好的跨区合作工业园区如重庆两江新区、四川自贸区、成阿工业园区，上级政府都给予了高度关注，制定了运行制度，出台了特殊政策。而发展较差的园区如成德工业园区、成资工业园区等，上级政府未深度参与园区制度和政策构建，是地方自主区域合作的成果，往往存在利益协调、资源匹配、配套缺失等先天不足。因此，成资工业园区、成眉工业园区、成德工业园区都希望园区能归上级政府直管，解决资源、资金、政策、体制等问题。然而这样一来，真正的跨区合作也就不存在了。

（二）体制机制创新不够，利益协调机制存在漏洞

离开了上级政府直管，跨区合作工业园区为什么会存在上述问题呢？关键原因是利益协调机制存在漏洞。跨区合作工业园区内部外部要协调的地方很多，投资比例、利税分成比例、管理职责、招商引资职责、商业和产业配套职责都需要明确。这些问题在合作之初考虑不周，或在合作协议中语焉不详，就会导致后期合作难以持续。比如，利益分成不公，合作中一方责任过重等，会导致利益受损的一方缺乏发展的积极性和主动性。成资工业园、成眉工业园都存在这些问题。资阳和眉山在跨区合作中明显处于弱势，承担了产业转移责任，若没有足够的政策、资金等支持，往往发展受限。另外，在体制机制方面创新力度仍然不够，尤其表现为审批、土地利用等机制不完善；双方沟通协调机制不畅通等；商业服务业配套机制不健全等[1-2]。

（三）招商引资重量不重质，导致产业升级阻碍重重，产业发展后劲不足

几乎所有跨区合作工业园区在招商引资中都提出了“招大引强”的方针，希望引进大项目、500 强企业，快速带动园区发展。但在实际招商引资过程中，往往演变成了盲目引进大企业大项目。一来忽视了园区原有规划和愿景，二来忽视了环境保护和绿色发展理念，三来忽视了产业集群的培育和自主发展。

四、川渝跨区合作工业园区运行制度优化策略

（一）树立自主发展理念，积极培植中小企业

跨区合作工业园区主导产业选择和培育无需一味追求高大上，要树立自主发展理念，重视培育小微企业，不能只靠招商引资。跨区合作工业园区的发展不等于一味发展主导产业，不能过分追求某些产业的地理集中，整合跨区域内的各种发展主体和创新要素才是关键，中小企业和地方特色产业才应是其主体。跨区合作工业园区的竞争力主要表现为集合竞争力，是一群相关企业紧密分工协作聚合力量而产生的竞争力，这些企业不一定非要是大企业、名牌企业，而是区域内极具活力的中小企业、地方特色产业。随着中小企业的迅速成长壮大，园区中的大企业自然越来越多，竞争力自然越来越强。这里的中小企业一般是指规模较小的或处于创业阶段和成长阶段的企业，特色产业是以“特”致胜的企业，“人无我有，人有我优”是其优势，这两种企业地域性较强，本地化程度较高，是我国最具活力的企业形式，只要有所选择的加以培育，就能成长为极具创新力和竞争力的产业或产业集群[3-4]。

（二）加大体制机制创新力度，建立健全利益补偿机制

跨区产业合作是以跨区各地整体利益为原则，以提高跨区各地资源配置的整体效率为目的的。因此，当跨区合作某地或某主体个别利益与跨区整体利益相冲突时，一般情况下要以牺牲个别利益为代价向跨区整体利益妥协。这时就需要对利益受损方进行适当的补偿。若受损方没有得到适当补偿，或补偿不及时，就会极大的影响某地或某主体合作的积极性，对整个跨区产业合作产生消极影响。所以跨区各地除了通过合作协议、政府政策、合作制度等规定的方式得到补偿外，跨区政府还应当牵头建立公平、公正、科学的核算体制，方便受损方通过谈判、仲裁、复议、诉讼等多种形式进行利益补偿。各受益方应该以诚信、平等、法制为原则主动及时的对受损方进行利益补偿，保障利益受损方的合法权利，维护合作各方的积极性，形成长期合作的有效机制[5]。

（三）招商引资与产业培育相结合，以供应链布局代替产业链布局

跨区合作工业园区应以供应链而不是产业链作为管理的重点。供应链管理指的是跨企业的物流管理。从采购角度入手，优化供应链管理，实行战略采购，能最大限度的降低整体供应成本，提高企业核心竞争力。企业对市场需求的预测要以供应链上核心企业的终端市场需求为准则，不能以下级企业的市场需求为准则进行生产和供应。园区主导产业或产业集群的形成主要有三种途径，一是内部培育，二是外部引进，三是内部培育与外部引进相结合。内部培育需要比较好的产业发展基础，外部引进则需要对产业进行筛选，内部培育与外部引进相结合则是要求以现有产业基础为原则进行产业培育，然后从外部引进相关产业“补链强链”。采用内部培育与外部引进相结合的途径构建主导产业和产业集群，更符合我国大部分地区产业发展实际。相应的，也应当构建产业培育、产业筛选和产业布局机制，促进园区主导产业和产业集群的形成和可持续发展。这里所说的“补链强链”，是以核心企业供应链总成本最低为原则进行招商引资，不一味贪大求强。所选择的核心企业可以是极具活力的中小企业和地方特色产业，招商引资的主要目的是为这些核心企业降低供应链总成本，协助企业发展壮大。

总之，跨区合作工业园区虽然打破了我国传统行政区划，也创新了体制机制，但未来发展仍然任重道远，需要改革的地方还很多，许多问题都是值得深入研究的。